适应自然资源统一管理的林地调查标准研究

杨 静，张德礼

（1. 武汉市规划研究院，湖北·武汉 430014；2. 武汉市江夏区国土资源和规划局，湖北·武汉 430200）

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出，“山水林田湖是一个生命共同体”。这一论断警示人们在开发利用山水林田湖等自然资源的同时，需要遵循自然资源自身的内在规律及协同特征，注重用途管制和生态修复[1]。而要实现这一目标，就必须调查清楚各类自然资源的数量、布局及权属“本底”。长期以来，我国各类自然资源调查标准和数据受部门管理体制和方式的影响，由各部门统计的数据存在标准不统一、权属不清晰、空间交叉重叠甚至相互冲突的问题，尤其是在耕地、林地等数据上，交叉重叠问题比较突出。在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下，各项空间规划亟需依据统一权威的基础数据作支撑。本文以武汉市为例，剖析现行林地调查标准的差异，探讨解决差异的方法，实现自然资源一张图管理，为实施自然资源用途管制提供根本保障。

1 林地界定标准差异性

1.1 调查时间差异

原国土资源部门已分别开展了两次全国土地调查，1984年开展的全国第一次土地调查（《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》国发[1984]70号）于1997年底结束，2006年开展第二次全国土地调查（《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》国发[2006]38号）时点为2009年12月31日。目前应用的年度土地利用变更调查数据是在第二次土地调查基础上通过年度变更得到的。

原林业部门早在20世纪 50-60年代就开展了区域性的山林普查。湖北省1975年进行第一次森林资源全面清查，1985年开展第二次调查，1999年和2009年分别开展第三次和第四次森林资源二类调查。目前应用的2017年林地数据是在2009第四次森林资源二次调查基础上通过年度变更得到的。可见，林业部门开展森林资源清查的时间远比国土资源部门早，两个部门在调查时间上存在明显的差异。由于地类存在明显的动态变化，因此，调查时间的差异必然导致两个部门对林地的统计数据不完全一致。

1.2 调查方法与区划面积差异

国土资源部门多采用高精度的遥感影像（“一调”采用 SPOT5，“二调”采用 Quickbird），通过地面调查与影像判读相结合的方法取得调查成果。“二调”最小上图面积是城镇村及工矿用地为图上400m2，耕地、园地为600m2，林地、草地等其他地类为1500m2。林业部门则采用1:10000地形图和卫星影像特征进行实地区划，最小区划面积为实地667m2。从最小面积区划面积看，国土资源部门对园地的区划面积与林业部门的林地相当，但对林地的区划最小面积则远大于林业部门。

1.3 分类标准的差异

国土资源部门认定林地的依据是《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）[2]和《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）[3]，前者将林地纳入一级地类管理，同时又细分为有林地、灌木林地、其他林地三个二级地类；后者仍将林地纳入一级地类管理，但是将二级类细分为乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地等7类。

林业部门根据部门的实用性及实践要求，制定了多样化的林地分类标准。林业部门认定林地的主要依据是《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T 26424-2010）[4]、《林地分类》（LY/T 1812-2009）[5]等国家标准、行业标准。林业部门根据土地的覆盖和利用状况将土地类型划分为林地和非林地，林地包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地和林业辅助生产用地；按森林主导功能将森林资源分为生态公益林（地）和商品林（地），按林种的不同，生态公益林（地）包括防护林、特种用途林；商品林（地）包括用材林、经济林、薪炭林。

林业部门与国土资源部门划分名称相同的地类，其内涵与外延有很大差异。例如灌木林地，《森林资源规划设计调查技术规程》指附着有灌木树种，或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛，以经营灌木林为主要目的或专为防护用途，覆盖度在30%以上的林地。《土地利用现状分类》指灌木覆盖度≥40%的林地。比较而言，林业部门的“灌木林地”内涵小外延大，国土资源部门的“灌木林地”内涵大外延小，其它地类也有类似情况存在[6]。另外，两部门也存在不同地类名称的差异，例如《土地利用现状分类》中的“其他林地”，在林地分类中有可能是疏林地、未成林地、迹地、苗圃地，但不包括林地中的其它无立木林地、宜林地、辅助生产林地等。

1.4 地类认定标准的差异

长期以来，林业与国土资源部门之间因管理和服务对象不同、侧重点不同，在地类认定、地类划分、面积统计等方面差异较大，甚至出现国土资源部门认定为林地、林业部门认定为非林地或国土资源部门认定为非林地、林业部门认定为林地的情况。另外，对同一地块即使两个部门均认定为林地，但林地二级地类的划分差异也较大。例如，下列土地国土资源部门均不能认定为林地，而林业部门按林地调查：（1）林带一般为1行乔木或灌木的土地；（2）墓地中生长乔木、竹类、灌木的土地；（3）铁路、公路征地范围内的乔木、竹类、灌木等林地；（4）未征用的铁路、公路等建设用地以及农村道路、沟渠等，其两侧种植防护行树的土地；（5）为苗木培育服务必需的苗圃辅助生产用地，如管理和生活用房（办公室、宿舍、食堂、运动场、仓库、工具房、车库等）、道路等用地；（6）林木种子站、专门销售苗木场所、林木加工厂等经营性生产销售用地；（7）城镇内部种植树木用于休憩、美化环境及防护的绿化的土地。

2 武汉市两部门林地统计面积及差异性分析

2.1 林地面积统计差异

采用武汉市2017年森林资源建档数据，与2016年武汉市土地变更调查数据进行叠加分析，统计各类土地面积，生成武汉市林业部门界定成林地，国土资源部门与之对应的各种地类转移矩阵如表1。武汉市土地面积8569.15km2，林业部门通过开展森林资源规划设计调查及建档，所界定的林地面积1492.84km2，占土地面积的17.42%；国土资源部门通过土地变更调查界定林地面积971.19km2，占国土面积的11.33%。两者相差521.65 km2，占林业部门所界定林地面积的34.94%。换言之，武汉市林业部门所界定的林地，仅有65.06%得到国土资源部门的认可，其余34.94%的土地是否归属于林地双方存在严重分歧。

表1 武汉市林业与国土资源部门土地类型转移矩阵Table 1 Transfer matrix of land types in forestry and land resources department of Wuhan

从地类转移矩阵看，武汉市林业部门界定林地面积为1492.84km2，这部分土地得到国土资源部门认可的林地面积仅为881.76km2，两者相差611.08km2，占林业部门认定林地面积的40.93%。造成这种状况的主要因素是耕地（20.21%）、城乡建设用地（6.00%）、园地（4.45%）、交通水利用地（3.62%）与其他农用地（3.1%），其余各种地类所占份额较小。

此外，在林业部门认定的非林地面积7076.30km2中，经国土资源部门调查认定为林地的面积却有89.43km2。这部分土地多由有林地和其他林地构成。在林地界定过程中，林业与国土资源部门存在相互渗透的现象。即林业部门界定的林地，国土资源部门并不一定界定为林地，而林业部门界定为非林地的土地，国土资源部门反而有可能将其划为“林地”。

2.2 两部门数据差异原因分析

（1）耕地。林业部门认定的林地中含耕地301.63km2。主要原因是部门之间绩效考核指标相冲突，在考核林业部门的林地保有量、森林保有量、森林覆盖率和考核国土资源部门的耕地保有量、基本农田保有量等约束性指标时，总量只能增不能减。在行政区域土地总量不变的情况下，为了确保职能范围内指标任务的完成，政府职能部门除了主观努力外，有选择性地适用有利于行业管理和完成行业指标任务的技术标准。例如，林业部门从土地覆盖的角度，林带一般为1行乔木或灌木的土地均调查为林地，因此农田、农村道路周边的树木均调查为林地，而国土资源部门则调查为耕地。

（2）园地。国土资源部门的园地指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本、草本作物以及育苗的土地，与林地并列均属于二级类；而林业部门将经济林定义为以生产油料、干鲜果品、工业原料、药材及其副、特产品为主要目的的森林和林木，不包括草本植物和育苗的土地。因此，从理论上讲，园地比经济林及苗圃地的范围更广，面积可能更大。所以林业部门认定的林地中含园地66.47km2，非林地中含园地13.84km2。

（3）城乡建设用地。国土资源部门在第二次全国土地调查中，一是将城区内已核发国有土地使用权证的山体和高等院校均纳入城镇用地统计，未进行细化分类，比如磨山、珞珈山等山体，以及华中农业大学、省农科院等；二是将城镇内部种植树木用于休憩、美化环境及防护的绿化用地纳入城镇用地统计；三是将宅基地旁边种树的土地纳入村庄用地统计。而林业部门则根据其土地覆盖情况，将林带一般为1行乔木或灌木的土地以及宅基地周边的树木均调查为林地。因此，林业部门认定的林地中含城乡建设用地93.26km2，其中全市村庄内部含林地47.15km2。

（4）风景名胜及特殊用地。国土资源部门将军事禁区内所有的土地全部划为军事用地，包括现状生长有林木的土地；将陵园范围内的所有土地全部调查为特殊用地；将森林公园、自然保护区、地质公园、湿地公园、野生动物园、古生物遗址公园、地质遗址公园、郊野公园等中修建的建（构）筑物的土地调查为风景名胜设施用地；而林业部门则将这些土地全部调查为林地。因此，林业部门认定的林地中含风景名胜及特殊用地9.40km2

（5）交通水利用地。铁路、公路征地范围内的种植乔木、竹类、灌木的土地，未征用的铁路、公路等建设用地以及农村道路、沟渠等两侧种植防护行树的土地，水工建筑（堤防）两侧的护堤林，国土部门均不认定为林地，而林业部门全部认定林地。因此林业部门认定的林地中含交通水利用地54.02km2。

（6）辅助生产林地。林业部门所指辅助生产林地属于林地范畴，由于这些辅助生产林地现状可能为建筑设施、道路等设施用地，国土资源部门在调查时将其判为非林地，比如国土资源部门明确规定为苗木培育服务必需的苗圃辅助生产用地，如管理和生活用房（办公室、宿舍、食堂、运动场、仓库、工具房、车库等）、道路等用地，以及林木种子站、专门销售苗木场所、林木加工厂等经营性生产销售用地，不能调查为林地[7]。

（7）其他原因。因林地最小上图面积的不同，直接导致调查精度的不同；基础卫片分辨率、时相、精度，技术人员水平，外业调查强度以及调查经费投入等情况的不同，也是造成两部门数据差异的重要原因。

3 统一林地调查标准的对策建议

3.1 建立统一的林地分类体系

应用统一的林地分类体系，是实行自然生态空间用途管制，编制空间规划的前提和基础。建议从林地生态功能导向出发，并充分考虑与《森林资源规划设计调查技术规程》的有效衔接，将林地划分生态公益林地和商品林地。生态公益林地作为生态用地的二级分类，纳入生态用地严格管理；商品林地作为农业用地的二级分类，纳入农业用地管理。

3.2 建立统一的林地认定标准

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》要求把国家经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置。生态安全的重要载体是林地，粮食安全的重要载体是耕地。然而耕地是多功能性的，其除具有粮食生产等商品性生产功能外，还具有包括调节大气组分与气候、调节水文、建设发展隔离等生态功能，提供耕作风景、保持传统农耕文化、为农民提供社会保障等景观文化功能[8]。因此保障足够数量的耕地不仅可以保障粮食安全，也有利于生态安全目标的实现。建议在林地的认定标准上，对于林地与耕地相冲突的区域，以耕作层是否破坏为标准，将临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的土地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的土地，以及其他临时改变用途的土地全部按耕地调查。对于林地与建设用地相冲突的区域，以其功能为标准，城镇或村庄内部种植树木用于休憩、美化环境及防护的绿化的土地纳入建设用地统计，反之按林地统计。宜林地作为规划概念，不纳入现状林地管理，实施造林后再纳入林地范围进行管理。

3.3 建立统一的信息管理平台

建议将全国第三次土地调查、森林资源二次调查与自然资源统一确认登记相统一实现自然资源的统一调查，从而建立统一技术标准、统一坐标体系的自然资源基础信息平台，形成自然资源要素本底数据“一张图”，为划定不同区域生态功能、合理布局空间开发格局、实现自然资源用途管制奠定基础。