济南市排水设施管理体制优化建议

■ 张富德 袁堂龙 孟峰博 刘 彬

排水管网是重要的市政基础设施，是排水系统的重要组成部分，是水污染防治和排渍、排涝、防洪的骨干工程。近年来，随着城市的快速发展及行业发展需求，济南市先后启动了污水全收集、雨污分流、老城区排水管网更新改造等一系列工程建设，排水管网管理工作取得较快发展，但济南现有的排水管理体制及管理模式已无法满足城市快速发展和排水设施管理的需要。本文拟通过调查研究，对济南排水行业管理体制提出一些建议。

一、济南市排水管理体制现状

济南市排水管理体制为“市区结合、属地管理”。目前，城乡排水行业主管部门为济南市城乡水务局，负责全市排水设施管理进行业务指导和监管，制定相关维护管理办法与标准，做好污水干管、泵站的维护管理工作。济南市内五区排水管网养护管理的单位是区市政管理局，负责辖区雨污管网等排水设施的日常维护与管理，区财政承担养护管理资金；长清区、章丘区和济南高新区负责辖区市政设施建设、维护与管理；已建成并纳入市政设施养护管理的208公里污水干管由市排水总公司负责养护管理，济南市财政承担养护管理资金。

二、现有排水管理体制存在的问题

（一）涉水事务多头管理

2017年，济南市实施市级部门大部制改革，成立城乡水务局统筹管理全市涉水事务，但很多涉水事务并未真正实现一体化，管理职能难以落实，与城建、环保及交通等系统的分工协作未完全理顺，在排水设施规划、建设、管理及改造、污水处理等方面仍有脱节，没有达成统一管理的目的。排水管理的管理权与执法权分别属于水务部门和城管执法部门，法规贯彻力度不够，对违法排水行为的查处程序复杂、时间周期长、处理时效性差。

济南水务一体化管理体制改革上下不同步，各区依然延续原有的管理模式，排水管理分属区市政局、水务局、排水管理中心等多个部门，相互之间职能交叉、责权不明，管理资源分散，效率低下，制约了排水管理工作规范有序开展。

（二）排水管理能力不足

通过对济南市所辖各区排水管理部门的调研，发现在实际工作中排水管理能力已无法满足现有排水管理的需求：一是专业人员缺乏，不能及时发现、分析、处置问题，对排水系统研究不够，对现代信息技术了解不多，满足不了管理工作需求。二是专业队伍培育不够，在日常养护和应急抢险中使用的队伍普遍专业性不强，养护维修不到位，应急抢险上不去。三是养护设备不足，城区5个行政区及高新区管理养护单位配置的所有设备总数仅有49台，且多数养护设备陈旧老化，故障率高，养护效率和质量受到很大影响，不能满足现有养护要求。

专业人员与装备同北京、天津等城市相比，差距明显（见表1）。

表1 专业人员、养护设备对比表

（三）监管手段及信息共享不足

对于排水和污水处理等领域的管理未形成高效政府监管机制，缺乏监管手段，现代化信息系统以及排水基础数据应用未建立有效的数据共享机制，无法有效地实施各项排水监管职能，管理缺乏系统的政策法规保障，有些现行的法律法规不能满足新体制的要求，部分条例的贯彻落实尚处于完善程序的过程之中，法规贯彻力度不够。

（四）资金保障不足

截至2017年底，济南市中心城市政排水管网累计约4455公里，依据住房城乡建设部《城镇市政设施养护维修工程投资估算指标》（2008年）结合本地实际估算，全年仅排水管网养护资金需求约1.8亿元（见表2）。目前市、区两级管理部门投入排水设施养护资金仅有2700余万元，远远满足不了排水设施养护需求。

表2 排水管网养护管理资金估算表

三、济南排水设施管理体制优化思考

涉水事务统一管理符合我国城市化发展的大趋势，对排水行业而言，笔者认为管理体制优化应该考虑以下的因素：1．排水行业监管政府部门能否实现对服务主体有效的监管，是否履行经济监管、环境监管和水质监管的职能。2．排水运营企业能否处理城市的污水、良好运营管网设施，改善城市水环境面貌，给广大市民创造整洁优美的水环境。3．无论是提供服务还是政府监管，耗费的社会及经济成本是否较低。

综合考虑以上因素，借鉴国内外排水管理经验，在国家政策指导下，提出以下几点建议，为推进济南排水管理体制改革，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的良性运行机制提供借鉴。

（一）理顺部门管理职责

面对城市水务改革的深化，应通过完善政策法规体系，重新界定规划、建设、管理及改造、污水处理等部门职责，减少水务行业管理部门的数量和职能交叉；针对当前水务部门与环保部门之间面临水质管理权限分歧，理顺水务、环保部门对城市水务行业的监管职责，明确各部门监管内容和责任，完善政府内部的协调机制，改善部门间协调关系；通过规范行政行为，强化依法行政，加强政府监管机构的规范运作和透明行政，促使政府监管部门独立、公正、客观高效地行使监督管理权力。

（二）推行厂网市场化运作

推行排水管网的市场化，主要是为了理顺全市排水管理体制，强化监管职能，实现管养分离，提高全市排水管网的建设和运营水平，促进全市排水管网一体化发展，并希望通过市场竞争降低运营成本。由运营企业提供集投资、咨询、工程施工于一体的综合排水服务。

为实现政企分开、管养分离、降低运行成本、提高社会效益，济南市将市属208公里污水管网的管理养护工作，通过招投标的方式进行市场化运行管理。通过一年的市场化运作，提高了政府公共事业管理效能，进一步增大管网的承载能力，对管线的维护工作重心由事后应急性抢修向事前计划性保障转变，实现排水设施标准化、精细化、专业化管理，极大减少了管网堵塞、污水冒溢等事故的发生。

结合济南市实际情况，将济南市市政排水设施养护管理工作市场化运作，采取招标、谈判委派等形式选定有良好业绩的建设平台或公司，统筹负责中心城4455千米排水管网设施的日常管理养护工作，同时在汛期接受防汛的指挥调度，负责城市防洪及应急抢险等工作，让专业的人干专业的事，让专业的队伍从事专业的工作，实现排水设施的科学管护、统一管理，确保城区排水设施安全有效运行，为公众提供更优质的服务。

（三）建立行业管控机制

建立和完善与排水统筹市场化相适应的上下对应、配套完善的排水管理机构。由政府授权事业单位统筹城乡排水“厂站网”一体化管理，负责排水设施的规划落实、建设监管、移交接收、运行维护计划制定与监督考核及技术指导，制定统一的规划、政策、法规、标准等。通过排水许可证、排污许可证、污水处理费、市场准入和退出机制，依靠立法规定政府和运营企业权利和义务等措施，加强政府对城乡排水行业的技术监管、经济监管、服务监管和环境监管，建立“一龙管水，多龙治水”的城市排水发展方式。

建立和完善配套政策和制度，一是制定特许经营标准，建立项目建设管控、行政执法、监督考核机制，强化业务主管部门的协调、统领作用。二是加强排水运营过程监管、结果控制，对运营过程中不合规的企业进行严厉处置，对涉及公共安全的突发事件和企业的违规行为，政府可以采取终止合同和临时接管等方式加强保障。

（四）多元化市场化融资渠道

建立完善的排水市场化运营机制离不开资金的支持，建议逐步开展多元化的投融资体制和机制：一是在城乡区域内整体布局排水及污水处理工作，实现城乡排水一体化，吸引社会资金参与城镇排水与污水处理设施的投资、建设和运营。二是从上到下理顺和整合排水与污水处理的资金渠道，将涉及排水及污水处理的各类资金统一运用，推动行业产业链条投资、建设和运营一体化。三是界定好投资者、使用者、管理者和受益者的责权关系，创造条件促使民间资本和海外资本进入城乡排水行业，加快城乡排水设施建设运营。

（五）完善社会公众监督

排水行业的本质是提供公共服务，公众与政府共同参与到排水行业监管中，既符合社会公众的利益，也符合政府的利益，能促进决策的科学化、民主化、制度化。通过开展排水设施建设和管理的主题教育活动，提高市民自觉爱护排水设施和水环境保护意识，唤起全社会高度重视；全面拓展公众参与和社会监督的内容，包括排水设施的规划和建设的合理性、排水服务质量、水质监督、水污染防治效果等；鼓励建立专门的城市排水监督社会组织，使之成为公众参与和监督城市排水发展的重要社会团体力量；建立多维覆盖全社会的城市排水信息系统，建立排水投诉处理机制，及时处理和反馈公众意见和建议。

排水管理体制改革是一个涉及政府、企业和社会公众三方利益的综合性改革，不存在通用的模式。对排水行业而言，管理模式的创新，即通过对现有排水管理进行研究、优化和改革，利用现有资源，达到提高管理效率，提升城乡水环境，降低管理成本的目的。济南的排水事业发展，必将在不断发展的进程中摸索出一种适合自身特点的管理模式。