地方政府融资平台转型与发展探究

[摘要]近年来，面对不断膨胀的地方政府债务规模以及由此带来的地方财政压力，监管层出台了一系列规范性文件，这些政策对地方政府融资平台影响深远，研究平台如何有效转型与发展是亟须解决的问题。文章通过深入分析地方政府融资平台发展现状以及快速发展中存在的问题，提出融资平台在新政策导向下进行转型与发展的几点对策建议。

[关键词]地方政府；融资平台；转型与发展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

近年来，监管层不断加强对地方债务的管理，以新预算法为起点，财政部、国家发改委及有关部委就地方政府债务问题、投融资体制改革、PPP等方面的工作，相继印发超过近100项部委規范性文件。有关文件明确提出地方政府只能通过发行地方政府债券和PPP方式进行融资推进相关项目。但是，PPP实际落地投资额十分有限，无法满足地方政府基础投资巨大的资金需求，地方政府融资平台仍然是地方政府项目融资的主渠道。因此，面临新的经济形势和政策环境，为了预防和有效化解地方政府或有负债风险，我国地方政府融资平台进行转型是势在必行。

1 地方政府融资平台发展现状

据银监会地方投融资平台名单显示，地方投融资平台数量较多，截至2017年6月30日，全国地方政府融资平台共11740家。但由于所处级别、不同类别、不同区域、所获得的政策支持等因素的差异，我国地方政府融资平台发展千差万别，受到政策新规影响的程度也截然不同。从所处级别来看，省、市一级地方投融资平台由于所获得政策支持较多，信用级别较高，融资渠道较宽，承受风险的能力较强，有的企业甚至形成了独特成熟的运营模式，打造成了公共服务领域的品牌形象，能够依靠自身信用进行融资，因而受到的影响较小，但区县级平台由于区域资源有限，所获得的政策支持也较小，信用级别较低，承受风险的能力较弱，且大部分区县级平台缺乏造血功能，受到的影响明显较大。从平台类型来看，城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司以委托代建方式从事基础设施建设，以政府购买服务合同进行抵押融资的较多，因而受到的影响相比国有资产管理公司、土地储备中心类公司明显较大。从所属地区来看，东部地区经济发达，区域经济活跃，平台公司市场化程度较高，实力普遍强于中西部地区，受到的影响较小，中部地区近年来经济发展虽然迅速，为平台公司信用提供了较好的支撑，但由于中部地区平台公司普遍市场化程度较低，受到的影响比东部地区平台较大，西部地区平台公司由于地区经济实力较弱，缺乏自身造血功能，受到的影响明显较中东部地区大。总体来看，区县级、中西部地区以及城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司受到的影响较大，个别企业甚至出现资金链断裂，给当地带来了金融风险隐患。在这个大趋势、大变化之下，实力较弱的平台公司短期融资来源受到了较大影响，而且其未来业务前景和发展空间已显得不太明朗，转型是势在必行。从长期发展来看，在地方投融资模式重构的大趋势下，地方政府将加快构建以地方政府债券和合规PPP模式为主的新投融资模式。因而，部分实力较弱的平台公司未来业务前景和发展空间都将会受限。如果这些平台公司不进行相应转型，增加自身造血机制，消除债务隐患，力争在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位，未来势必面临被淘汰的风险。

2 地方政府融资平台存在的问题

2.1 债务规模过大

为了发展地方经济，地方政府大多会启动大规模的新城区建设计划，亟需巨量资金。但是，地方财政收入无力支撑，地方政府自身举债缺乏权限和规范渠道，平台模式成为不得以也最便捷的地方政府融资渠道，迅速风行全国，很多乡镇一级的政府也建立各类融资平台。平台融资方式普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模过大，存在潜在的偿债风险。由于绝大多数融资平台缺乏经营性现金流，存量债务偿还只能靠借新还旧，新建项目的融资任务每年增加，债务累加的复利还很高，如此造成债务余额指数式高速累加，依托地方政府信用隐性担保的平台融资模式风险很高。

2.2 融资成本高

很多平台达不到通过银行贷款和公开发债等正规方式筹集资金的资信水平，特别是2012年至2015年上半年，金融监管政策收紧，地方政府融资平台通过非正规渠道融资的借款成本迅速提高，且期限较短。但是，地方自发自还债券利率基本与国债收益率持平。平台模式与地方债券模式都是依托政府信用，最终还款都是依靠财政收入，而融资利率之间的差异在6%以上，甚至高达15%以上，存在系统性的财政风险。

2.3 项目实施效率低

地方政府的项目建设普遍采取按任务分割的组织方式，融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。地方融资平台按照政府指令去找金融机构借款，投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责，普遍存在缺乏同类项目实施经验的硬伤，设计与施工招投标普遍不规范。项目建成后不管质量如何，直接移交给某事业单位或国有企业负责运营，这些运营单位缺乏运营经验和专业人员，往往成为安排各方官员关系户的安乐窝。从这个流程看，重建设轻管理的问题很突出，土地与资金资源浪费的现象也非常严重，投资与运营效率很低。

3 地方政府融资平台转型与发展对策建议

3.1 转变经营模式

地方政府融资平台过去的经营模式是背靠政府、面向市场，但在目前切断政府融资职能的政策压力之下，平台公司要以建立市场化的经营机制为转型方向，通过经营模式、运营机制等方面的创新，运用各种资本运作手段，发展经营性业务获取经营性收益，进而摆脱运营资金对财政资金的单一依赖。政府可以将部分优质资产注入到地方投融资平台，这些资产既包括准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。同时，在政府的支持下，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，从而推动企业转型。

3.2 明确经营目标

随着城市基础设施和城市功能的日益完善，地方政府融资平台发展的空间日益有限，对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司，可剥离其政府投融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，充分发挥自身优势，成为国有资产经营主体和城市投融资主体。在政府大力提倡公私合作模式、吸引社会资本进入民生领域的背景下，地方政府融资平台可以充分吸收社会资本参与，成为公私合作的重要载体。在地方推动产业升级、促进经济转型的当下，地方政府融资平台还可以加大产业布局，成为地方产业升级的引导者和重要推手。

3.3 发展多元化业务

地方政府融资平台业务转型首先应当着眼于在基础设施建设领域形成核心竞争力，并积极谋求在部分政策支持的公共服务领域以及抓住一路一带等国家战略带来的机遇拓展业务。对于过去已开展了一定的经营性业务或项目的地方政府融资平台可以通过参资或收购政策扶持的经营竞争类公司，开展多元化布局，形成企业造血机制。地方政府融资平台可以提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。可以结合城市发展所需，积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，打造成为具有品牌的城市运营商。

3.4 创新融资模式

地方政府融资平台主要从事基础设施建设，所需资金量大，而大部分融资平台融资渠道仍然十分狭窄，主要依赖银行贷款，并且融资成本较高，债务负担过重。同时地方融资平台主要基于背后的政府隐性担保，而在目前规范地方政府违规举债融资的背景下受到了巨大的冲击。因此融资平台需要通过创新融资模式，拓展融资来源，优化融资结构，增加直接融资比例，可以通过开展融资租赁、资产证券化、PPP项目融资等方式，盘活存量资产，引进社会资本；也可以与大型企业进行合作，通过融资+建设的模式，共同出资组建投资公司，参与项目投融资和项目建设。

参考文献：

[1]鄭旭，张琴.我国地方政府融资平台债务风险防范研究[J].科技与管理，2015（1）.

[2] 刘红忠 ，许友传.地方政府融资平台债务重构及其风险缓释 [J].复旦学报，2017（6）.

[3] 余 龙.地方政府债务风险缓释：修明渠、堵暗道[J].现代管理科学， 2017（9）.

[作者简介]谢楠（1988—），女 ，汉族，河南安阳人，会计学硕士，安阳工学院经济管理学院，研究方向：产业经济、财务管理。