促进社会组织依法参与社会治理

方明

改革开放以来，我国社会组织发展迅速，截至2017年底，全国共有社会组织80.3万个，比上年增长14.3%，增速创十年来最高。随着社会组织的数量急剧增长，其工作已经渗入社会生活的多个领域，逐步形成覆盖范围广、涉及门类全的社会组织体系。社会组织在参与社会治理过程中亟需完善明确具体、便于操作的法律法规，以保障机构运行和管理的规范化与合法化。

社会治理主体从一元化向多元化发展，更加凸显社会组织在社会治理工作中的重要性与紧迫性。党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》）提出，到2020年，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、依法监管的中国特色社会组织管理体制，基本建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度，基本形成结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局。

构建系统化、科学化的政策法规体系有助于规范社会组织的运行机制和管理模式，促进社会组织有序发展，也可以使社会组织做到有法可依、有法必依，进而推进政府治理、社会调节、居民自治的良性互动，引导社会组织依法高效地参与社会治理。社会组织的政策法规体系建设应与机构发展的实际需求相契合，法律层面明确界定社会组织参与社会治理的职责权限、活动范围及行为准则，引导社会组织依据法律程序开展活动，最大限度地保护社会组织的合法利益，为社会组织的发展营造良好稳定的社会环境。

制定适用于社会组织的统一制度。当前亟需转变观念，强化社会组织参与社会治理的法人主体资格，明确其法律主体地位，使社会组织能以平等身份协同政府治理社会公共事务。因此，应尽快制定一部与宪法相衔接的、适用于各类社会组织的规章制度。明确社会组织的法律地位、主体资格、活动原则、经费来源、税收优惠、监督管理、内部自律等基本问题，保障社会组织在社会治理和公共服务中的自觉自愿、平等参与、公平竞争、有效运作等合法权益，营造有利于社会组织发挥作用的法治环境。

完善与社会组织配套的政策法规。及时完善《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，制定具体的实施办法和相关配套政策。修改完善《公益事业捐赠法》，鼓励社会各界加大对社会组织的捐赠、资助和参与力度。同时，为适应各类社会组织的发展需要，应尽快制定与其配套的专门法律，促进社会组织健康发展。

明确直接登记和双重管理相结合。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》中明确了直接登记和双重管理并存的管理制度。这是适合我国社会组织发展现状的一种现实选择，既体现了简政放权、激发活力的改革方向，又体现了循序渐进、积极稳妥的改革思路。当前，除行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织可以直接登记外，还可有计划地探索扩大服务性、公益性社会组织直接登记的范围。

创新社会组织备案制度。对符合条件的社会组织可以直接登记取得法人资格，对一些暂不符合登记条件，但有利于社会治理或政府亟需的社会组织可以先进行备案，暂不取得法人资格。如果社团想要拥有特定的法定权利，则必须由其设立人按照属地原则向政府有关部门备案。近年来，各地积极探索备案制，实行由县（市、区）民政部门统一备案，由街道办事处作为业务主管部门并履行指导监督职责的备案制度，使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂时不具备法人条件的社区社会组织能够取得合法地位，并可对其进行相应的管理。

健全社会组织法人治理结构。健全完善的法人治理结构是社会组织健康发展的前提。《民法总则》将我国的法人区分为营利性法人和非营利性法人两大类。非营利性法人涵盖了事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等法人类型。《民法总则》对健全社会组织内部治理结构作出了规定，明确了社会团体非营利性法人、捐助法人应当设立会员大会或者会员代表大会、理事会、监事会等決策机构、执行机构和监督机构，各种类型的非营利性法人都要依照章程的规定开展活动。社会组织应当依照法律法规规定，建立健全法人治理结构和运行机制，完善会员大会或者会员代表大会、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，真正成为权责明确、运转协调、制衡有效、独立承担法律责任的法人主体。同时，建立以章程为核心的内部管理制度，完善章程审核制度，督促社会组织按照章程自我约束。

构建社会组织综合监管体系。根据社会组织特点，创新和完善社会组织综合监管体系，确定监管主体和监管内容，明确登记管理机关、行业管理部门及相关职能部门的职责，切实履行各自的监管责任。成立社会组织基金管理委员会或者发展基金会，负责筹集及管理社会组织在运作中所需的资金。健全社会组织退出机制，对严重违反国家有关法律法规的社会组织，依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。引入社会监督，健全社会组织第三方评估机制，建立健全法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合监管体系，形成监管合力。

落实税收优惠政策。财政补贴和税收优惠是政府部门支持社会组织发展的主要手段。与直接的财政补贴比较而言，税收优惠政策不会直接控制和干预社会组织的运作，能够在保持社会组织相对独立性的同时，提高财政税收杠杆的运用效果。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》也明确指出，落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。为此，可对不同类型社会组织可能减免的税种、幅度做出科学界定，实施分类引导，扩大税收优惠的种类和范围，在目前所得税优惠的基础上，还可以考虑在财产税、商品税、车船使用税等方面给予更多优惠。同时，配套制定合理、规范、高效的税收优惠审批和监管程序。

（作者系江苏省社科院法学所研究员、江苏区域法治发展协同创新中心研究员）