事转企改制背景下支出内部管理的创新应用研究

陈春梅

摘要：自“十八大”以来，国家对生产经营类事业单位改制转企的力度不断加强，对行政事业单位内部审计督察的强力铺开，对内部控制报告编报“回头看”的实地巡查，“以审促改”、“以报促改”的方式有力推动了待转企中小事业单位加强廉政建设和内部控制。在当前事转企改制背景及内部控制视角下，待转企中小事业单位存在的支出管理问题逐渐显现。通过引入内部控制思路及融入“5W2H”和“PDCA”的管理方法，探究支出管理的创新应用，以降低事转企的改制风险，促其健康有序地转制经营。

关键词：事转企改制；支出管理；应用创新

一、相关定义及支出管理的重要意义

（一）相关定义

1.待转企事业单位，指根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）的精神，对划分为生产经营类的事业单位将逐步转制为企业，即列为待转企事业单位。

2.支出内部管理，指单位为实现支出控制目标，对经济活动的支出风险进行防范和管控；分为借款管理、报销票据管理、支出申请与资金支付管理、公务卡管理、银行账户管理、付款印鉴管理、支出核算及归档、支出监管八个环节。

（二）支出内部管理的重要意义

“5W2H”的第一层级管理思路—WHY？即原因和意义是什么？事业单位的支出，以预算为起点，以审计监查为终点；预算管理是贯穿业务流、信息流、资金流的主线，加强支出内部管理是保障资金合法合规的核心，对预算执行及勤政廉政具有十分重要的意义。

二、支出内部管理的突出问题

“5W2H”的第二层级管理思路—WHAT？即问题是什么？需要改进什么？很大一部分待转企事业单位为科级单位，该类人员少，组织架构简单，很少经历经济责任审计或离任审计，从上至下对支出内部管理的重视度不够；一旦进入事转企改制前期，其支出管理的问题逐渐显现。

（一）人员缩减，支出管理职责不清

一些待转企事业单位职工对改制变革的认识不同，人员调离或辞职的情况时有发生，当地人社部门对该类单位持“只能出不能进”的人事政策。因此，支出内部管理很难做到“三权”分离及不相容岗位分离“三权”即决策权、执行权、监督权，亦未能采取相应的替代措施或定期评估监督。

（二）支出内部管理的事前环节问题

1.领导班子的管理理念不统一，风险防范意识不强

一些单位领导认为单位小，以提高生产经营运行效率为首要目标，认为支出事前审批程序势必会影响工作开展。

2.普通职工对事前审批环节有抵触

一些单位职工对支出申请的事前审批材料未按规定在事前办理完结，只在资金支付申请环节临时补齐。

3.财务部门监管不到位

（1）财务部门在支出事前环节不敢放手监督。

（2）支出内部管理体系不完善，未建立起一级基本制度宏观把控、二级管理办法中观管理、三级实施细则微观实施的“三个抓手”并管的支出管理内控体系。

4.年初预算制定不合理，导致支出预算指标经常变更或调剂，支出使用不畅。

（三）支出内部管理的事中环节问题

1.开支不符合预算指标要求；未按规定使用公务卡。

2.未按实际支出内容取得发票，或发票取得不及时。

3.支出审核（批）过程不符合流程权限管理规定，支出申请的证明材料缺漏频繁等。

（四）支出管理的事后环节问题

1.支出审核（批）环节

因人员条件限制，缺乏业务审核的环节；财务部门对不符合相关规定的支出事项未能有效沟通而给予审核通过；未设有分管领导审核。

2.资金支付环节

出纳员对支出申请单据未作复核即办理资金支付，付款完结后未及时办理付款确认签字。

（五）支出内部管理的其他环节问题

银行账户及付款印鉴管理不规范，银行账户变更未经审核（批），或由同一人负责保管资金支付所需的付款印鉴；支出核算不规范；对支出会计档案未按档案管理规定归档。

（六）支出内部管理的层级监管问题

各层级对支出监管不严或脱节，相关审核不够客观独立。

三、对策建议及应用措施

“5W2H”的第三层级管理思路——WHEN？WHERE？WHO？HOW？HOW MUCH？即何时采取措施？从哪里采取着力点？什么人来做？如何做？做到什么程度？同时辅以“PDCA”工作思路，对支出进行有效内部管理（“PDCA”即计划、执行、检查、处理4个环节）。

（一）支出内部管理的“计划”，即制定支出控制目标和支出执行方案，计划到位有如下措施

1.通过内部借调人员，明确“三权”分离和不相容岗位分离

（1）待转企事业单位通常有下属企业，则可从下属企业借调相关人员兼职（薪酬及人事关系在原单位不变），以完善单位内部控制要求的“三权”分离和不相容岗位分离。

（2）建立权限职责清单，清单中应明确支出内部管理的归口管理部门、分管领导、职责内容，对“三权”分离及不相容岗位职责具体落实到个人并配备相应的绩效考核措施。

2.建立风险评估机制，提高单位的风险防范意识

（1）财务部门对支出管理业务环节进行疏理并制定各环节流程图，识别和确定关键控制点、关键风险点，会同领导层等进行相关风险评估。

（2）建立支出管理的风险评估机制，至少每年定期对支出内部管理的风险进行全面、客观评估，作为支出内部管理的重要依据。

3.设定支出内部管理的总体控制目标及控制原则

（1）总体控制目標应设定为合法性、合理性、真实性、准确性、有效性。

（2）控制原则应设定为全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益性。即支出内部管理应贯穿支出事项全过程，全面控制，横向到边，纵向到底；应关注重要经济活动的重大风险，即重点关注“两重一高”的支出业务并设定其相关范围；应在各方面相互制约、平衡；应符合国家有关规定和单位实际情况，并随内外部环境的变化进行相应调整修订；效率性管理和控制性管理两者或为一对矛盾体，在支出内部管理制度的设计和执行上应考虑成本效益与风险平衡原则。

（二）支出内部管理的“执行”包括流程到位、标准到位、细节到位等，应建立起一级基本制度宏观把控、二级管理办法中观管理、三级实施细则微观实施的“三个抓手”并管的支出管理内控体系。执行到位有如下措施

1.科学制定年度预算及执行预算，对经费支出分类管理

（1）应建立预算内部管理制度，科学编制年度预算，在年度预算批复下达后即分解预算指标至相关业务部门，规范预算调剂或追加调整程序；作好月度支出预算的执行、支出统计和分析，并辅以绩效考核。

（2）根据单位全年预算指标，按人员支出和公用经费支出、基本支出和项目支出、“三公两费”支出和大额支出等划分不同的重要等级进行分类权签及分类管控。

2.规范借款管理及报销票据管理

（1）根据财政公务卡的管理规定严格使用公务卡，应明确所有支出业务一律不允许借款。

（2）对报销票据管理，应制定经费支出报销票据操作规定（外部票据和内部表单的取得规定、整理粘贴单据的规定等）；应制定预算与支出相结合的业务管理流程图及支出申请指南（支出申请指南应列明预算指标的年度可用额度、开支范围，归口管理、审核程序、单据要求等管控指标）；应建立事前、事中、事后环节支出申请所需单据的一览表及注意事项，统一规范支出管理用表等。

3.规范支出申请及资金支付管理

（1）设定经费支出各层级审核（批）操作规定，包括设定经费支出申请的审核（批）时间及支付时间、审核（批）流程、层级权签程序等。

（2）规范资金支付环节的管控，明确出纳员在资金支付前须对支出申请单据进行关卡审查，明确应严格按照支出申请指南的规定使用预算指标办理资金支付等。

4.规范公务卡管理

明确办理公务卡的人员范围；明确公务卡使用须遵循“职工个人先行支付，单位审核报销，财政实时监控”的管理程序；明确不论是否属于公务卡的强制目录范围，对于零星垫付支出事项均应统一使用公务卡。

5.规范银行卡管理及付款印鉴管理

明确禁止违规出租、出借、新增银行账户；规范办理财政直接支付及财政授权支付的程序；明确付款印鉴须由专人分开存管，严禁由一人同时保管付款印鉴的全部印章。

6.规范支出核算和决算，规范支出凭证归档管理

规范出纳核算和会计核算，规范决算管理；明确应按照《会计档案管理办法》等规定要求，对支出会计档案进行归档保管。

（三）支出内部管理的“检查”是指对标工作标准和目标，对支偏离支出控制目标的行为进行干预以实现其控制目标的过程。检查到位有如下措施

1.加强各层级的监管机制，应考虑建立财务人员委派机制

（1）单位内部督察

单位应不断完善支出内部管理体系，强化支出的业务审核；财务部门应加强支出管理的归口审核；单位领导班子应加大对经费支出的督察力度，对发生的支出事项进行事前、事中、事后的全程督查，形成“业务审核—财务部门复核—分管领导审核—单位负责人审批或集体决议审定—单位领导班子定期督察”的支出管理五道防线。单位对支出内部管理的督察范围，应督察支出业务相关岗位是否进行“三权”分离和不相容岗位分离；督察相关审核（批）控制是否有效实施等。

（2）主管局加强监管

主管局应要求有条件的单位建立内审部门，或定期或不定期对二级基层单位的巡回审计，还应在年度绩效考评中加大对基层单位领导监管指导财务部门和经营内控的绩效考评力度。

（3）审计部门、纪委监察部门应不定期开展年度审计或监查

审计及纪委监察部门应不定期对事业单位全面铺开审计督查，对副科级及以上领导干部全面铺开经济责任审计或离任审计，加强对所有公职人员的监察。

（4）建议地方政府创造条件，对事业单位财务人员由和内审人员，应由当地纪委或审计局、财政局直接管理并实行委派制，以保证财务人员及内审人员不受所在单位领导的干預，对支出管理更能坚持原则、更能独立客观地进行监督。

（四）支出内部管理的“处理”是“PDCA”管理循环中的最后一个环节，是对检查结果进行处理或总结。处理总结到位有如下措施

强化处理，奖优罚次；把支出内部管理的处理纳入日常绩效考核，及时纠正偏差，避免把支出管理的错误带到下一经济活动环节。

（五）“PDCA”管理环节的闭环管理

对有条件的待转企事业单位，应建立内部控制信息化系统，与政府会计核算服务平台融合，引入“5W2H”、“PDCA”管理思路，实现单位预算、支出等经济活动的业财融合，实现内部控制规范化管理，从“人控”转为“机控”，从而实现“PDCA”的闭环管理。

四、结语

在当前国家经济转型的大环境下，待转企事业单位迎来改制的巨大挑战和机遇；对该类事业单位如能在支出管理中引入内部控制思路及“5W2H”和“PDCA”的管理方法进行创新应用，必能降低事转企的改制风险，促其健康有序地转制经营。

参考文献：

[1]李敏.收支业务控制规范.公共部门控制规范，2017 （09）：48.

[2]财政部会计资格评价中心.行政事业单位预算管理、会计处理与内部控制. 2017年度《高级会计师》教材，2017年2月.