三峡工程生态问题的环境法分析

摘 要 1992年国务院提请人大表决通过兴建三峡水利枢纽工程决议，总体而言，由国务院提请人大表决通过三峡工程决议具有宪法上的正当性，然而，当国务院提请人大表决三峡工程决议这一做法同环境法、行政法等相关法律联系在一起便会产生客观上的法律规避的效果，如三峡工程的环评问题无法从现行环评法予以评价。这一方面是现行环境法立法存在缺失的体现，更为深层次地反映的是环境法与行政法理念冲突的问题。

关键词 三峡工程 环境法 审批程序

作者简介：张僚，北京航空航天大学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.140

三峡工程举世瞩目，围绕其兴建的利弊之争此起彼伏，未曾断绝，然而以往争论多集中于社会、经济、生态等层面，而鲜有学者从法律尤其是环境法的角度对其展开研究。本文拟以三峡工程生态环境问题的法律分析为研究对象，集中探讨三峡工程审批程序的合法性问题。本文关于三峡工程的基本态度是，有利有弊，但不过分关注利大于弊还是弊大于利，有利之处应该得到肯定，弊端和问题不仅应该被承认，还应该从法律的层面予以规制。

一、三峡工程基本概况

三峡工程，即长江三峡水利枢纽工程，是目前世界上最大的水利枢纽工程，工程包括三大部分：移民工程、输变电工程以及枢纽工程，本文主要关注其中的枢纽工程部分，也就是通常说的三峡水电站。三峡工程1992年获得全国人民代表大会批准建设，2009年全部完工。在防洪、发电、防洪等方面具有重要作用。

二、三峡工程环境问题法律分析

（一）法的溯及力问题

关于此处涉及的法律的溯及既往的问题，简单地说，以最为极端的环评法为例，三峡工程1992年由人大决议通过建设，相关环评报告审批还在这之前，2009年才正式完工。而我国《境影响评价法》环2003年才颁布，也就是说关于环评审批的具体流程和要求在当年是没有法律规定的，那么我们是否能够用后颁布环评法来评价和规制颁布之前的三峡工程的环评问题，这就涉及法律的溯及力问题。具体展开，这里的问题非常复杂，仍然以环评法为例，首先，严格地说2003年的环评法是在三峡工程建设过程中颁布的，其引发的溯及既往的问题并非最为严格意义上的溯及既往，即通常理解的严格意义的溯及既往指，法律是否对其施行之前的行为有效，因为显然此处环评法是在三峡工程建设过程当中颁布的。其次，2016年，在三峡工程竣工数年之后环评法被修改，对于今天的我们研究三峡工程的环评问题而言，应该适用新法还是旧法同样是此处涉及的法律适用的溯及既往的问题。当然后一问题成立的前提是，2016年对2003年的修改涉及将会使用到的条款。虽然如此极端的情况只有环评法，但是涉及的其他法律，如环境保护法、建设项目环境保护管理条例、水法等均存在法律适用溯及力的问题。

笔者认为，三峡工程生态环境问题可以溯及适用最新的相关环境法予以规制。主要基于以下考虑：

第一， 根据我国《立法法》第84条规定，我国立法关于法律溯及既往基本持否定态度，但是允许特殊情形下的溯及既往。学界主流观点也认同这一点。

第二，法不溯及既往的基本原则不能撼动，但是应该确定除外情形，就环境法领域而言，应以公共利益为倾斜对象，尤其是对于三峡工程这样的关乎社会整体利益的项目而言，溯及适用相关法律才能更好地维护公共利益。

第三，按照既得权理论，即使适用新法也并不会导致私人的既得权益受损，如移民的搬迁补偿并不会因此被收回。故可以溯及适用新法。

（二）三峡工程决议程序问题

根据《第七届全国人民代表大会第五次会议关于兴建长江三峡工程的决议》，人大表决通过了兴建三峡工程的议案，该议案由国务院提请。此处主要讨论人大表决通过兴建三峡工程的决议是否符合法律规定。

我国《宪法》第89条第5项：“国务院行使下列职权：……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。”《宪法》第62条第9项：“全国人民代表大会行使下列职权：（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。”

从以上两项规定来看，由国务院编制国民经济和社会发展计划以及由人大审查批准国民经济和社会发展计划是宪法确定的职能，具有宪法上的依据。那么三峡工程被纳入国民经济和社会发展计划是否有法律依据。

《水法》第5条规定，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。《环境保护法》第13条规定，县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。

长江三峡工程的建设主要基于经济发展的考量，故此处应该以《水法》第5条为依据。故此，国务院将三峡工程纳入前述十年规划，并提请人大审议通过符合法律规定。这一做法单独来看并无太大瑕疵，但是下文将分析，当将这一做法同其他一些法律联系起来问题便会显现。

（三）三峡工程環评问题

1.宪法和环境基本法关于环境问题的规定

《宪法》第9条第2款规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。三峡工程属于对水资源的开发利用，属于国家保障自然资源的合理利用的范畴。《宪法》第26条第1款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。以上条款是宪法中关于生态环境保护和污染防治的基本规定。

《环境保护法》第19条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。这是环境保护法关于环评的一般规定。

2.环评法关于环评的规定

对环评的具体规定下文参考环评法进行梳理。

环评法的适用范围和要求。《环境影响评价法》第7条第1款规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。《环境影响评价法》第8条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。前款所列专项规划中的指导性规划，按照本法第七条的规定进行环境影响评价。

3.三峡工程的环评问题分析

下面讨论三峡工程的环评问题。

首先，关于环评法是否适用于三峡工程的问题。整体上看，环评法规定了规划环评和建设环评。规划是政府在短期内的一种行政行为，具有一定的综合性，而建设环评则是针对更为具体的建设项目而言，规划与建设项目在很大程度上都具有不稳定性，容易受到领导人决策和政策的影响。前文提到三峡工程是由人大决议通过，在性质上并非一般的行政行为，而是具有政策、法规的性质。显然环评法并不能对此类项目的环境影响评价进行规制。

即使认定三峡工程的表决流于形式，而暂且认定其实质上为国务院的行政行为，实际上也没有办法以环评法来规制其环评问题。笔者认为应该肯定三峡工程的人大决议性质，毕竟在程序上并无明显瑕疵，不过如此一来三峡工程的环境评价问题便无法通过现行环评法予以规制。

其次，关于三峡工程环评的主要内容。根据三峡工程环境影响报告大纲 ，结合前文提到规划环评的主要内容三峡工程环评文件并无明显瑕疵。然而前文提到的环评法并不适用三峡工程环评的结论，那么，三峡工程环境影响评价文件的内容是否合法无法根据现行立法予以评价和规制。另外，关于三峡工程环评的程序以及环评过程中产生的法律责任同样会遭遇这一难题。

三、问题厘清与展望

前文阐述由国务院将兴建三峡工程纳入国民经济和社会发展规划，并提请人大表决符合法律规定，并且具有宪法上的正当性。但是当这一行为同环评法、环境保护法联系在一起便产生问题，即环评法、环境保护法等未将国务院的政策规划以及人大的决议纳入环评要求当中，从而导致三峡工程的环评处于法律规制的真空地带。这表明，环评法、环境保护法的适用范围应该扩展，即，将国务院的政策规划和人大的决议纳入环评法的规制范围。

进一步思考，即使将国务院的政策规划和人大的决议纳入环评法的规制范围，是否就能完全解决相关问题？答案是否定，单就责任承担而言，如果将国务院的政策规划和人大的法规纳入环评法的规制范围，责任承担的问题依然无法解决，因为环境法上的责任承担通常伴随着行政处罚法的适用，我们知道在我国国务院的行政行为和人大的立法行为并不受行政法处罚法的规制。若强行将国务院的政策规划和人大的决议纳入环评法的规制范围，在确定承担责任的主体时又会导致环境法与行政处罚法内在理念的冲突。

另一个角度来看，即使国务院的政策规划和人大的决议被纳入环评法的适用范围，当该政策规划或决议涉及环境危害产生补偿或赔偿责任时，责任承担的问题依然无法解决。因为，我国国赔法仅适用于行政赔偿和司法赔偿，由于国务院和人大不可能作为行政赔偿的主体，所以赔偿并不能实现。

根据以上分析，欲在根本上解决三峡工程环评问题无法适用环评法等相关法律的难题，须遵从以下解决路径：

首先，由于导致三峡工程环评问题无法适用现行环评法的直接原因在于，现行环评法未将国务院的政策规划和人大的决议行为纳入环评范围，故应当扩展现行环评法的规制范围，將可能涉及环境问题的国务院的政策规划和人大的决议行为纳入应当进行环评的范围。

其次，三峡工程环评问题无法适用现行环评法的根本原因在于，现行环评法及相关环境法其实依托于行政法体系建立。现行行政法并不规制国务院的行政行为和人大的立法行为，依托于此行政法的环境法当然难以拓展至国务院的政策规划和人大的立法行为。因此，欲从根本上解决三峡工程环评问题无法适用环评法的难题，还须厘清环境法与行政法的相互关系，确立独立于行政法的环境法体系。

注释：

邹家祥.三峡水利枢纽环境影响报告书的编制与内容简介.水资源保护.1987（2）.65-66.