彭东海,王秋鸟
(1.海南(澄迈)金马现代物流中心管理委员会,海南澄迈 571926;2.澄迈城市建设投资有限公司,海南澄迈 571900)
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城镇化水平发展到一定程度的必然选择。国家统计局数据显示,2017年我国城镇化率为58.52%,比2016年提高1.17百分点,随着我国城镇化进程的不断推进,中共十八大首次明确提出城乡发展一体化是解决中国“三农”问题的根本途径,要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣[1]。城乡一体化的目标是打破城乡分割的体制和政策,促进城乡间生产要素流动,逐步缩小城乡差别,以实现城乡经济、社会、环境的协调发展,这就必然要对农村的产业、人口、居民点等方面进行结构调整,建设社会主义新农村,改变农村落后的面貌,以此来推动城乡一体化的进程;同时,要实现城乡一体化,就要不断推进新型城镇化,让更多的农民实现非农就业,使农村人口成为城镇人口,新农村建设是推进新型城镇化进程的必然途径和选择。
现阶段,随着城乡一体化和城镇化不断地发展,新农村建设也取得了较大的成效:农村经济稳步发展,农民收入大幅提高,基础设施建设取得新成效,民生问题不断改善。但长期处于城乡二元结构下的农村,与城市仍存在较大差距,且在新农村建设过程中存在诸多问题。
1.1缺乏合理统一规划引导,村庄建设集约化程度低,布局混乱规划在新农村建设中起着引领的作用,是新农村建设的总蓝图,决定了新农村建设的发展方向,对规范、指导新农村建设起着举足轻重的作用,然而当前村庄规划重点放在“集中开发新村”,偏重村居建设,对新农村的建设缺少全盘考虑。由于没有得到充分的社会参与和专家论证,缺乏合理统一规划的引导,村庄呈“蔓延式”向外扩张,盲目、无序建设,出现“空心村”现象,土地利用粗放,造成了土地资源的极大浪费[2-3]:一方面是“空心村”占用土地,耕不能耕,用不能用,造成大量土地闲置;另一方面是耕地资源不断减少,不仅给耕地保护工作带来很大压力,而且影响到经济社会的可持续发展。
有些新农村规划不结合自身特点,只是照搬照抄、“重复模仿”城镇规划,或是跟着主观走,忽视当地实际的功能定位、产业现状、生态环境等自身的发展因素,导致新村建设盲目无序,布局混乱,土地利用效率低下,使得新农村建设难以实施,出现“只见新房、不见新村”的现象。
1.2基层干部认识及观念存在偏差,难以发挥正确的指导作用建设新农村,规划是“龙头”,也是基础,村庄规划在促进优化村庄空间布局和统筹配置空间资源等方面起着引领作用。然而,目前基层规划建设管理队伍整体素质不高,对新农村建设缺乏全面、系统、正确的认识和理解,规划中不仔细考察村庄的实际情况,只是听听汇报、看看样图就定目标,对规划的认识不全面、不科学,使得新农村建设难以按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求来进行。
在建设管理过程中,以偏概全,只注重形式,将新农村建设等同于“新村”建设,有些甚至认为新农村建设就是建新房、修道路,以盖了几栋房、建了几幢楼、硬化几条道路来衡量新农村建设的成效,忽视了基础设施、公共服务、乡风文明、科技教育建设等方面的工作,缺乏引导农村加快生产发展,促进城乡一体化发展的有效措施。
1.3农民参与新农村建设较少,主体作用发挥不强规划建设过程中,政府部门缺少实地调查及宣传,农民没有广泛参与,意愿和利益诉求难以实现;甚至存在片面的政绩观,对村庄规划建设的实效性不关注,完全没有考虑到农民的利益和意愿,损害了农民建设新农村的积极性[4]。有些村民对新农村建设认识模糊,认为就是整个村庄全拆全建,新建住房会加重负担,道路、管网及某些项目的实施会占用自家的土地,甚至出现抵触情绪;有些则认为新农村建设是政府工程,过分等待政府资金投入建设,依赖思想严重,缺乏自觉参与意识,因此参与新农村建设的积极性不高,没有真正发挥农民的主体作用。
1.4土地制度不完善,土地流转受阻我国现行土地制度禁止农村宅基地流转,禁止集体土地进入建设用地市场,尤其是进入房地产市场,这样就造成了国有土地与集体土地产权的不平等,阻碍了农民集体参加工业化、城镇化,造成集体土地使用效率低,损害了农村集体和农民的利益[5]。同时,由于缺乏完备的法律规定和规范的操作程序,当地的土地流转主要由地方政府和村集体组织为推动力量,甚至强行推动开展土地流转,没有尊重农民的意愿,忽视土地流转农民收益的主体地位,使他们的合法权益受到侵害,因此农民不愿放弃自己手中的土地,使得土地流转受到阻碍。
1.5公共服务供给不足,基础设施不完善基本公共服务是根据经济社会的发展阶段和总体水平,为保障社会全体成员的基本福利水平,满足社会成员基本需求所提供的公共服务,主要包括基础教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生等领域的公共服务,也是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务。我国长期分立的城乡二元结构,加上推行的偏向城市型的公共服务供给机制,使农村的基本公共服务供给明显不足,导致城乡居民的生存条件和发展机会不均等。
在义务教育方面,农村学生人均教育经费、设施设备和师资水平都远低于城市,使得农村学生无法享受同等数量和同等质量的教育服务,影响其进入高等教育阶段的机会,进而制约其个人能力的提升和以后就业的发展[6]。
在劳动就业领域,大多数的农村剩余劳动力需要进城解决就业问题,由于户籍二元制度的壁垒,进城务工人员面临着不公平的就业机会和就业条件,只能进入工资待遇低、福利保障低和工作环境差的工作岗位。
在生活和社会保障方面,农业基础设施不完善,农村居民收入来源少,城乡居民收入差距较大,根据国家统计局和民政部2013—2016年公布的社会发展统计数据显示(表1):近几年,我国城乡居民的人均年收入和低保补助都在不断提高,文教娱乐消费也有所增加,但农村与城市相比仍然有较大差距,农村居民的生活水平偏低。农村基本公共服务的短缺,限制了农村的发展,影响了农村人口的结构与质量,降低了农村抵御灾害风险的能力,加剧了城乡差距,严重阻碍了城乡一体化进程的步伐。
表12013—2016年城乡居民人均年收入、低保补助和文教娱乐消费情况
Table1Theannualper-capitaincome,allowanceforlowincome,consumptionofeducationandentertainmentofurbanandruralresidentsfrom2013to2016元/(人·a)
年份Year人均可支配收入Annual per-capita income城市Urban农村Rural低保补助Allowance for low income城市Urban农村Rural文教娱乐消费Consumption of education and entertainment城市Urban农村Rural201326 4679 4303 6661 6091 988755201428 84410 4893 8451 6712 142859201531 19511 4224 2281 9002 383969201633 61612 3634 6472 2122 6381 070
注:数据来源于《中国统计年鉴》和民政部历年社会服务发展统计公报
Note:The data came from theChinaStatisticalYearbookand statistical communique of social service development in the Ministry of Civil Affairs
在基本医疗和公共卫生方面,卫生资源大多集中在城市,农村公共卫生投入不足, 农村医护人员技术水平低,且每千人技术人员和医疗卫生机构床位较少,卫生医疗设备不齐全且比较落后,公共卫生事业发展滞后,基本医疗保障仍然处于较低水平;农村居民人均医疗保健消费不足,城乡居民医疗保健消费差距较大,农村居民看病难的问题依然比较突出(表2)。
表22013—2016年城乡每千人卫生技术员、医疗卫生机构床位和医疗保健消费情况
Table2Thenumberofhealthtechnicians,hospitalbeds,medicineandmedicalservicesperthousandurbanandruralresidentsfrom2013to2016
年份Year每千人卫生技术员Number of health technicians per thousand people∥人城市Urban农村Rural每千人医疗卫生机构床位数Number of hospital beds per thousand people∥床城市Urban农村Rural医疗保健消费Health care consumption∥元/(人·a)城市Urban农村Rural20139.183.647.363.351 13666820149.703.777.843.541 306754201510.213.908.273.711 443846201610.794.048.413.911 631929
注:数据来源于《中国统计年鉴》
Note: The data came from theChinaStatisticalYearbook
目前,我国经济社会已经进入“以工促农”“以城带乡”的发展阶段,为加快农村经济和社会发展,解决“三农”问题,缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣,实现城乡一体化,推进新农村建设将是未来长期时间内的任务和目标。针对我国城乡一体化进程中新农村建设过程中存在的问题,从以下5个方面探讨推进新农村建设的路径选择。
2.1全面科学编制新农村建设规划,统筹城乡布局新农村的建设需要规划来引领,应按照“因地制宜、科学规划、合理布局、分类指导”的原则,全面考虑地域环境、资源条件、产业特色和村庄的规模,分类分级地搞好村庄规划,坚持人与自然和谐相处,注重保护耕地,做到科学合理,统筹兼顾,并广泛征求和吸纳基层干部和农民群众的意见和建议,组织专家充分研究论证,保证规划的科学性,提高可行性和可操作性。同时,应摒弃以往城乡分割的规划体系,注重城乡统筹发展理念,按照统筹城乡规划的要求,编制完善城镇总体规划、村镇体系规划和村庄建设规划,完善相关产业发展规划、专项规划及控制性详细规划等,形成城乡一体的空间规划体系,使城乡经济社会全面、协调、可持续发展[7]。
新农村建设是一项庞大的社会系统工程,涉及农村经济社会发展的方方面面,村庄规划是一项长期系统的工作任务,必须采取相应的保障措施,明确实施要求、操作规程、法律责任等,才能保障新农村建设有步骤、有重点和循序渐进地开展。
2.2强化基层干部规划意识,提高基层管理队伍素质通过对基层干部进行学习培训和参观考察,强化他们的规划意识,牢固树立“规划即法”的思想,任何单位和个人不得随意更改,防止出现“一届村委,一个规划”的现象,切实维护规划的严肃性、权威性和连续性,要强化规划管理监督,建立完善的督促检查机制,规划一旦批准,就应该把规划的实施纳入地方管理办法,严格执行,要求各级各部门认真履行工作职责,共同推动新农村建设的组织和实施。
规划建设管理队伍在新农村建设过程中引领着农村的发展方向,对新农村建设起着重要的推动作用,因此应建立健全村庄规划编制和实施的组织领导和管理机构,充实基层规划建设和管理机构人员,加强对现有规划建设管理人员的技术知识培训,建立起高素质的专业队伍,提升规划建设管理和引领发展的水平,推动新农村建设深入、持久和健康地开展下去。
2.3调动农民参与的积极性,提高农民素质,培育新型农民新农村建设是亿万农民群众自身的事业,需要农民的参与,应走群众路线, 深入农村调查研究,尊重农民的意愿,充分保障他们在新农村建设过程中的知情权、参与权和决策权;深入宣传动员,把新农村建设同思想观念更新结合起来,积极引导农民从旧传统、旧观念中解放出来,让农民知道什么是新农村,建设新农村对自己有什么好处,树立“自己家园自己建”的思想,充分调动农民参与新农村建设的积极性,发挥农民的主体作用[8]。
农民是新农村建设的主体,农民素质直接决定着农村经济社会发展的速度和质量,决定着新农村建设的水平。为了提高农民的整体素质,与时俱进,适应农村和农业的现代化发展,需要加大对广大农民的教育培训力度,建立农民教育培训体系,多渠道、多层次、多形式地对农民进行文化和科技知识培训,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。
2.4建立城乡统一的土地市场,完善土地流转制度相关的法律规范建立城乡统一的土地市场,有利于土地生产要素在城乡之间得到合理、优化配置,加快新农村的建设,缩小城乡发展差距,对统筹城乡发展,促进城乡一体化具有重要的意义[9]。国家应推进土地制度改革,打破城乡分割的体制性障碍,逐步建立规范体系完善的城乡统一的土地市场,使得包括集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地经营承包权,在符合城乡规划和土地利用规划的前提下,都可以自主、有序地进入土地市场公平、平等交易。
农村土地流转有利于农村经济的健康快速发展,对于我国新农村建设发展及“三农”问题的解决都是极为关键的因素[10]。因此,需要明确土地产权主体,完善土地产权体系和农村土地流转方面的法律法规,制定详细和健全的操作程序;协调土地主体利益和行为关系,切实搞好土地市场的科学宏观调控和社会保障,积极引导农村土地流转走上法制化、规范化轨道[11],从而使土地要素在城乡之间畅通无阻地流动起来,提高资源配置效率, 实现城乡发展互利共赢。
2.5加大农村公共服务的投入,推进城乡公共服务均等化加强农村基础设施建设、提升农村公共服务水平,不仅是逐步缩小城乡差距的必然要求,而且也是推进新农村建设的关键举措[12]。为满足广大农民的公共服务需求,政府应加大对农村公共服务财政支出力度,加快对农田水利工程的建设,完善农业生产基础设施,减少农业生产风险,提高农业生产效益,增加农民收入;将民生类的基本公共服务供给放在首要位置优先解决,如基础教育、基本医疗和社会保障等,保障农村居民的基本生存权和发展权[13]。
城乡二元结构导致城乡之间公共服务不均等,造成社会分配不公,城乡发展不平衡[14]。因此,国家应出台相应政策,逐渐消除城乡二元结构的壁垒,优化财政支出结构,向农村及其重点领域倾斜,加快农村发展;改革户籍制度,促使有条件农民工能够在城市落户,逐步取消城乡户籍差别,确立平等的城乡居民身份,保障公平获得公共服务的权利,建立城乡统一的公共服务供给制度,推进城乡公共服务均等化。