美国开征网络销售税引争议

张业亮

对电商是否应该征收销售税，是近年来美国商业领域最有争议的问题之一。今年6月21日，联邦最高法院在“南达科他州诉维法尔公司案”（South Dakota v. Wayfair， Inc.）中以5比4的投票裁定，各州可以向电商开征销售税，这一裁决推翻了最高法院此前的判例，即规定各州不得要求没有设立实体店的零售商代收销售税，从而一锤定音地解决了州和地方政府、传统零售业与电商之间长达20多年的博弈，该裁决将对互联网时代的美国零售业态、电商的经营活动、消费者，以及外国零售商与美国的跨境电商活动产生重大影响。

免于缴纳销售税促进互联网零售业发展

美国宪法规定，税收权是联邦政府和州政府共享的权力。联邦政府和州政府都有征收所得税的权力。但对本州的产品和服务是否征收销售税基本属于州权的范围，每个州都可以对本州的产品或服务征收销售税，确定销售税的税率和征收范围。目前在全美50个州中，只有阿拉斯加、特拉华、新罕布什尔、俄勒冈和蒙大拿五个州没有征收销售税，其余45个州都开征了这一税种，税率和征收范围各不相同。全国共设立1.2万个税务征管区，多数税务管辖区规定商家负责代收销售税，即在消费者购买商品和服务时向顾客即时收取。还有一些州规定消费者在填报本州的所得税申报表时，支付相应的销售税（但多数纳税人并没有申报，2010年，威斯康星州只有1%的人在填写所得税申报表时缴纳了销售税）。

上世纪90年代以来，随着互联网技术的发展和电子商务环境的不断变化，互联网零售业得以快速发展，线上销售以高于整个零售业四倍的速度增长。网购除了带给消费者便捷性外，可以避免缴纳销售税也是电商和网购人数增加的主要原因。目前，美國有10%的消费者在网上购物。根据美国商务部的统计，2012年线上销售额高达2255亿美元，2017年网购金额高达5000亿美元，而且网购的人数还在直线上升。

引发税收的流失、冲击传统零售业

电商和网购人数的上升对传统零售业造成巨大的冲击，也造成许多州税收收入的大量流失，引发了州和传统零售商与电商之间的争议。各州要不要开征网络销售税，如何开征，成为近20年来困扰美国立法和司法的一个重要问题。

早在邮购时代，美国最高法院1967年在“全国贝拉斯·海斯诉伊利诺伊州案”（National Bellas Hess v. Illinois）中首次裁决，各州不得强迫没有设立实体店的零售商代征销售税。此后，最高法院又于1992年在“奎尔公司诉北达科他州”（Quill v. North Dakota）中作出同样的裁决。根据这两个判例，各州只能在商家设立实体店时才可要求其代征销售税。这两个裁决，特别是“奎尔案”的裁决成为近20多年来各州在处理是否向电商征收销售税的主要法律依据。

电子商务是一种跨越时空的商业活动。根据美国宪法的“商事条款”，只有联邦政府才拥有规制各州之间商务活动的权力。依据这一条款，各州尽管拥有制定本州是否征收销售税的权力，但在电子商务这种可能跨州销售的商业活动上，国会才拥有制定规则的权力。克林顿总统在执政时期，为了推动美国信息技术产业的发展，发挥互联网在商业、信息和教育等领域的作用，促进电子商务发展，于1998年通过《互联网免税法》。该法禁止联邦、州和地方政府征收网络接入税、禁止开征针对互联网的歧视性税收、禁止对电子商务多重课税。该法还把联邦最高法院对“奎尔案”的裁决编撰入法，规定各州均不得对从互联网或通过邮购目录购买的商品的零售商征收销售税，除非零售商在该州设立实体店。该法还授权成立了一个“电子商务顾问委员会”，对涉及互联网的全国性税收政策进行研究。该委员会在之后提出的研究报告中，反对对互联网征税，提出取消联邦对通讯服务已开征的税。

《互联网免税法》、特别是最高法院“奎尔案”的裁决保护了电商的利益，进一步促进了美国网络销售业的发展。自联邦最高法院“奎尔案”裁决以来，各州之间电子商务、特别是通过互联网的销售量迅速增长，但由于许多网络零售商不代收和汇寄销售税，而且消费者不自动支付销售税，造成各州税收的大量流失。根据田纳西大学的研究，2012年各州从线上交易中就失去了110亿美元的税收收入。美国审计署预计，2017年各州流失的税收收入高达137亿美元；即使今年开始在网络零售巨头中开始代收销售税，各州预计仍将损失340亿美元的税收收入。

在各州和传统销售商的游说下，2011年后，国会多次提出《市场公平法》，允许各州向线上交易收取销售税。2013年5月6日，参议院以69比27票通过该法，却遭到茶党和反税收团体、没有征收销售税的州的议员和小电商的反对，一些共和党议员把该法案视为增税法案，因而没能在共和党控制的众议院获得通过。

“南达科他州诉维法尔公司案”的

来龙去脉

为了解决税源流失、增加税收收入，不少州想方设法制订了一些补救的法律：如对居民在州外网站上购买的商品征税，有20多个州把附属网站界定为实体存在，另有10个州规定电商应告知顾客并向州通报未支付的销售税。此外，不少州还要求最高法院推翻1992年在“奎尔案”中作出的裁决。截至2017年4月，已有阿拉巴马、印第安纳、田纳西和怀俄明等20个州审议或通过了旨在推翻“奎尔案”的法律。最高法院审理的“南达科他州诉维法尔公司案”就是在这一背景下发生的。

南达科他州是全美七个不征收所得税的州之一，因此在财政收入上高度依赖4.5%的销售税收入。在网络销售快速发展导致销售税大量流失的情况下，南达科他州议会于去年通过法律，规定年销售额超过10万美元或超过200次交易的零售商在售卖商品时须代收4.5%的销售税，即使这些零售商在该州没有实体店也须代征代缴。

南达科他州的这一法律遭到许多电商的反对。维法尔公司是美国最大的家具/家居电商。长期以来，它和其他两家电商一直拒绝开设货栈或其他设施，因为这将使它们代征销售税。南达科他州在通过该法后，向超过规定销售额的四家大电商发出通知，要求其按照要求代征销售税，但维法尔公司和其他两家电商拒绝执行这一法律。该州于是把这三家电商告上南达科他第六巡回上诉法院。该法院要求该州政府遵守最高法院对“奎尔案”的裁决，南达科他州不服，上诉到该州最高法院，结果州最高法院以同样理由维持原判。案件最后打到联邦最高法院，最高法院于2018年1月同意审理该案，同年4月进行庭审，6月21日作出上述里程碑式的裁决。

州和传统零售商的一个胜利

联邦最高法院的这一裁决是州和传统零售商的一个胜利。目前美国不少州面临财政困境。伊利诺伊州由于严重的养老金危机而陷入财政“死亡螺旋”， 标准普尔将该州的信用等级下调到“高风险”等级。康涅狄格州也面临严重的预算问题，随着一些大公司纷纷逃离以避免该州的高税收，该州的税收收入因此锐减，目前财政赤字高达50亿美元，标准普尔、穆迪等信用评级公司在2017年5月下调了该州的信用等级，从而造成该州借贷成本的增加。除了这两个州外，美国还有十多个州到目前为止还没有通过2018年财政预算。因此，对这些州来说，开征网络销售税可增进它们的收入来源，解决财政困境。

最高法院的这一裁决还将有助于传统零售商在开征销售税的州与电商展开竞争，因而得到传统零售商的支持。近十多年来，在网购人数上升的强烈冲击下，特别是随着亚马逊等电商巨头的扩展，传统零售业不断萎缩，许多零售商不得不关门歇业，从而产生所谓的“零售启示录”（retail apocalypse）现象：许多零售商消失，一些零售商通过关闭门店和扩大电子商务来谋求生存。

美国零售业巨头希尔斯（Sears）和现代超市型零售业鼻祖凯马特（Kmart）在过去的十年里股票市值缩水95%。另一家大型百货店杰西·潘尼（J.C. Penny）近年来销售额大幅下降，股票下跌，去年决定关闭在全美的138家门店。梅西百货（Maycys）也宣布关闭多家分店。美国最大的实体书店巴诺（Barnes & Noble）在过去的三年里营业额下降了65%。全球500强企业、全球办公用品公司巨头欧迪办公（Office Depot）在过去的三年里股票市值蒸发了70%，旗下门店苦苦挣扎，业务和营利大幅跳水。美国媒体报道，今年美国将有11家大型零售商关门歇业。在传统零售业遭遇困境的情况下，联邦最高法院的这一裁决不啻给美国的传统零售业打了一针强心剂。网络销售的快速发展使得传统零售商的实体店变成了电商的展示橱窗，网购者在实体店看中商品，然后在网上搜索更低的价格后在网上购买。由于网购不用缴纳销售税，传统零售业在商品价格上处于劣势。消费者将实体店的价格与网上相比后，常常选择后者。传统零售商认为，它们在与电商竞争中处于劣势，而最高法院的这一裁决起着“平整竞技场”（level playing field）的作用，可以使它们“公平地”与电商展开竞争。

小电商将难以生存

不过，开征网络销售税将使一些小电商难以生存。除了由于征收销售税将使小电商失去价格上的优势外，代征代缴销售税增加的行政和后勤成本所带来的负担也是小电商难以承受之重。“奎尔案”和早期最高法院的裁决是基于“保留商事条款”，即禁止各州制定对州际商务带来负担的保护主义的法律。美国许多小电商的经营者是妇女、少数族裔、退伍军人和残疾人等弱势群体。在美国最大电商平台之一易贝（eBay）上的电商一般年营业收入在1万～5万美元，顾客来自超过300个税收管辖区。而在全球最大的手工制品交易平台Etsy上的电商则更小，80%的电商都是个体业主，几乎所有的都在家中作业，平均年销售额只有1710美元。这些小电商在过去之所以能够生存，主要依靠的是最高法院“奎尔案”裁决和国会制定的《互联网免税法》。开征网络销售税将给他们带来额外的负担。

首先，美国州和地方政府的销售税制度异常复杂，全国共有45个州和哥伦比亚特区开征銷售税，设有1.2万个税务征管区，这些税务征管区有各自不同的税率、征税的和可以免税的产品和服务、对邮寄运输货物的税收规定、特殊的税收规则等，异常复杂，非专业人士难以胜任，小电商必须增加人手才能完成代征代缴的任务。其次，小电商难以承担帮助它们管理税收的专门软件的费用。尽管一些州的软件自动向消费者征收销售税，但仍必须知道公司代征的销售税数额，这给小电商带来了巨大的负担。对个体电商来说更是难以承担。因此，小电商认为，代收销售税的行政负担将阻碍销售的增长，使它们难以与大电商和零售业巨头竞争，最高法院的这一裁决，将使小电商难以生存。

征收网络销售税还可能引发零售业电商巨头和小电商之间在价格和行业主导上的斗争，特别是美国两大电商平台亚马逊和易贝之间的斗争。对亚马逊等电商巨头来说，最高法院的这一裁决对它们影响不大。在这之前，美国20家最大的电商中大多数都开设了商店、配送站、仓库等实体，它们早已履行了为州代收代缴销售税的义务。对这些大电商来说，由于配备有专门从事这项工作的人员和预算，代征代缴只是业务流程的一个方面。亚马逊此前一直反对开征全国性的网络销售税，后来又支持这一做法，是期望以此扩大其在全国各地的实体店业务。在最高法院对“南达科他州诉维法尔公司案”裁决之前，代收销售税曾使得沃尔玛等电商巨头失去5%～10%的价格优势，如果小电商同样须征收销售税，这将使得亚马逊等大电商拥有价格上的竞争力，小电商的生存空间将进一步受到挤压。

虽然最高法院做出了裁决，但如何征收网络销售税，仍需要国会和州议会的立法来规定，因此，州和地方政府、传统销售商与电商、电商巨头与小电商之间围绕网络销售税的争议仍将继续。美国开征网络销售税，对于包括中国在内的跨境电商来说，在联邦最高法院这一裁决后，尽管在美国有销售税的州没有实体存在，也应关注和了解该州的相关法律，依法经营，否则有可能遭到被冻结账户和罚款等相关处罚。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）