老挝溃坝事件与美国“以河之名”

张励

湄公河历史学家米尔顿·奥斯本2000年撰写出版了《湄公河：动荡的过去，未卜的将来》一书，书名亦或预言亦如诅咒。今年7月，当韩国公司建造的老挝大坝溃坝、中国正积极参与救援之际，美国务院官员却“以河之名”掀起了争议性的水话题。那么，美国无端抹黑中国的根本意图是什么？湄公河相关问题对中国又意味着什么？

“以河之名”的湄公河水外交风云又起

湄公河流域是全球水外交冲突最严重的地区之一。几十年来，有关湄公河干旱、泄洪、航运安全、水资源数据分享等议题的水外交风云不断在中国与湄公河国家（缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南）间上演。此次更为特殊的是，在中国与老挝溃坝事件毫无关联的情况下，美国竟然“以河之名”将中国卷入其中。

7月23日，在老挝南部，由韩国的SK工程与建设公司建造的桑片—桑南内水电站大坝发生严重溃坝事故，超过50亿立方米洪水快速下泄，截至8月8日已经造成了34人死亡，97人失踪，6000余人无家可归。与此同时，位于湄公河支流西公河附近的柬埔寨暹邦也受到了老挝溃坝的洪水冲击，居民菜园和稻田被冲毁。7月26日，中国人民解放军“和平列车”医疗队，民间公益组织公羊救援队、蓝天救援队等立即加入了老挝救灾行动。同时，中国政府也开始紧急筹措救灾物资。

但就在各国关注老挝溃坝情况并施以援手之际，美国务院高级官员在8月2日回答记者有关美国务卿蓬佩奥对东南亚三国出访的提问时，却突然“以河之名”将话题引向中国。美国务院官员在谈及美国将参加第十一次“湄公河下游倡议”部长级会议和老挝溃坝等水资源议题时，被记者问及“一些国家认为这是气候变化造成，国务卿蓬佩奥是否会对此回应”时，并未正面回答，而是转而转移话题暗指上游国家对湄公河产生影响。当记者问上游国家是否指中国时，美国官员明确表示肯定，并指出中国对湄公河下游产生了影响，湄公河下游五国应共同应对。次日，中国外交部发言人表示，美方官员的有关言论毫无根据，中方一直十分重视湄公河下游国家的关切和需求，中方的真诚帮助得到了下游国家的高度评价。一场“以河之名”的水外交风云霎时又起。

湄公河：中国“避犹不及的命脉”？

从上个世纪八九十年代至2010年左右，中国对水资源议题持不愿过多回应的态度，这造成一些国家认为湄公河是中国“避犹不及的命脉”的假象。在该时期，湄公河国家以及部分域外国家“以河之名”对中国的“声讨”不断。在干旱、泄洪、大坝建设、航运安全构建等议题上，这些国家对中国频频指责，不断施压，甚至将其与南海问题等相挂钩（称之为“河海战略”）。他们鉴于中国当时不愿过多回应的态度，感觉仿佛掐住了中国在湄公河上的“命脉”。

2010年起至今，中国在湄公河水资源合作中展现出了更为积极主动的态度与行动。这表明湄公河并非中国“避犹不及的命脉”，而是与下游国家因水而生、命运与共的纽带。2010年起，中国派出高级别官员连续参加第一至第三届湄公河委员会峰会，并分享汛期水文数据等信息。2015年之后，中国参与区域合作的积极性进一步凸显。中国与湄公河国家将水资源合作列为澜沧江—湄公河（简称“澜湄”）合作机制五大优先领域之一，成立了全球湄公河研究中心与澜湄水资源合作中心；举办澜湄水资源合作城乡供水规划与管理培训班、澜沧江—湄公河国家水质监测能力建设研讨会；2016年湄公河发生严重干旱，中国应越南请求开闸放水。2018年1月，李克强总理在出席澜湄合作第二次领导人会议中谈及未来澜湄合作机制建设时，史无前例的把水资源合作放在了首位，并在第二条基础设施建设和第四条人力资源合作建议中也特别提及水利设施与水利研修等内容。

美国借湄公河问题介入地区事务

美国从上个世纪开始便“以河之名”介入湄公河地区事务。2009年随着奥巴马政府对东南亚地区重视程度的增加，美国务卿希拉里于2009年7月在泰国普吉岛与老挝、泰国、柬埔寨、越南外长建立“湄公河下游倡议”，美国再次“以河之名”强势归来。2012年缅甸也正式加入该倡议。“湄公河下游倡议”涵盖环境和水资源（越南和美国）、能源安全（泰国和美国）、教育（泰国和美国）、健康（柬埔寨和美国）、互联互通（老挝和美国）、农业与粮食安全（缅甸和美国）六大支柱，每个支柱议题由一个湄公河国家与美国共同主持。其中水资源一直是“湄公河下游倡议”关注的重点议题。在2018年8月3日的第十一次“湄公河下游倡议”部长会议上，美国与湄公河国家外长将上述六大支柱精简为水源、能源、粮食和环境关系，人类发展与互联互通两个包容性支柱，水资源被放在第一位。各方签署了《2016～2020年湄公河下游倡议总体行动计划》，同时还着重提及了2017年开始实施的《湄公河水资源数据倡议》。

本次美国借老挝溃坝，将中国指为“责任方”，主要有以下考量：

第一，用“中国大坝影响”来转移公众对美国气候变化责任问题的关注。在2018年8月2日美国务院高级官员答记者问中，当该官员提及“湄公河下游倡议”与老挝溃坝事件等水资源议题时，记者提问表示一些湄公河国家将此归因于气候变化，该官员并没有正面回答。之后当记者再次提醒问题是有关于气候变化时，美国务院官员仍没有做正面回应。最后，当记者再次直接提出“气候变化”一词是否是禁忌，不能被讨论时，此官员则直接回避。美国在2017年退出《巴黎协定》后，受到国际社会指责。在此次答记者问中，美国官员对气候变化责任问题不愿正面回答，却采取了转移视线的方式将问题放到“中国大坝影响”上。

第二，美国在中美关系紧张背景下为“湄公河下游倡议”造势以拉近与湄公河国家关系。正如前文所述，“湄公河下游倡议”提出的外交大背景是奥巴马政府时期美国对东南亚地区重视程度的增加。而水资源议题一直在中国与湄公河国家间有着很高的敏感性。因此，美国此次借“老挝溃坝”之事提出“中国大坝影响论”，意图在中美关系紧张的背景下，再次触碰湄公河国家最敏感的神经，以期加强湄公河国家对“湄公河下游倡议”的重视。但在特朗普政府上台后，美國对于湄公河地区的关注热度大大减弱，且美国退出《巴黎协定》的行动也使人们对美国在环保领域的投入与决心产生怀疑。笔者与美国约翰霍普金斯大学和布鲁金斯学会的学者讨论“湄公河下游倡议”时，对方也都表示美国在该倡议的投入力度和资金都在减少。

第三，美国试图渲染溃坝恐怖以减弱中国在水议题上的地缘政治经济影响力。自2015年中国与湄公河国家建立澜湄合作机制后，中国在湄公河水资源议题上表现了出了史无前例的主动性与积极性。而与之相反的是，美国在2017年特朗普政府上台后，对与湄公河国家在水资源合作上的重视程度下降。因此，美国希望在宣传“湄公河下游倡议”中《湄公河水资源数据倡议》等新亮点之时，借老挝溃坝渲染恐惧，并将责任转嫁到中国身上，力求增强湄公河国家在水资源议题上对中国的警惕，从而影响中国与湄公河国家未来在大坝建设、航运贸易、数据分享等方面的合作。

溃坝事件对中国的启示

老挝的溃坝事件本与中国无关，但在美国的牵扯下中国却成了“躺枪者”！中国显然无法在短时间改变处于上游的“天然不利的水资源政治地位”和极易成为众矢之的现状。此次溃坝事件也给了中国一些启示。

第一，细化与公开澜湄合作机制中的水资源合作管理机制。在未确定细致的水资源合作管理机制前，任何一个水资源项目的失败都会给中国带来更多的政治与经济副作用。澜湄合作机制建设已走过了近三年，这个因水而生、因水而连、因水而兴的地区机制如无法在水资源合作机制上给出一张完美的答卷，就将很难使成员国以及域外国家信服。此外，笔者多次参与湄公河水资源议题的国际会议探讨后发现，湄公河国家以及域外国家对于澜湄合作机制下水资源合作管理机制内容十分关心，他们希望看到详细的机制建设规划。而对中国来说，与湄公河国家一同制定涵盖水资源利用、监督、信息交流、管理等基本原则性的机制内容也相对较易，且有利于把握机制建设的主动权。

第二，形成与域外国家良性的水资源机制竞合模式。水议题始终是一个域外国家切入湄公河地区事务的低成本议题。美国的“湄公河下游倡议”、日本的“湄公河流域五国与日本合作部长级会议”、澳大利亚的“湄公河水资源项目”、韩国的“韩国—湄公河国家外长会议”等无不强调湄公河水资源议题。基于湄公河水议题上已齐聚域外国家这一无法改变的现状，首先，中国要以不变应万变，以澜湄合作机制不断加强各成员国在水资源管理机制建设的推进力度，避免他国“以河之名”大做文章。其次，中国可加强与域外国家在水资源管理上的平等对话，吸取他方的优势之处，进行良性竞争，以赢得湄公河国家的尊重和信任。最后，中国要树立信心，因为任何绕过中国的湄公河管理机制都是难以持久维系的，也不是科学合理的，其忽视了中国位于河流沿岸重要一员的身份。同时，域外国家在湄公河上的利益与中国和湄公河国家完全无法比拟。

第三，提高湄公河水资源合作项目的可靠性与透明性。老挝桑片—桑南内水电站大坝的溃坝引起极大不满具有多个原因：一是电力公司与老挝政府签订的协议并未公布，因此是否包含跨境补偿规定不得而知。二是该电站在溃坝前通知当地政府的时间不足，造成巨大伤亡。三是没有对应的跨境应急通信系统，因此虽然老挝的水很快到达柬埔寨造成灾害，却无人通知下游的柬埔寨。四是据国际河流组织称，该大坝并没有进行跨境环境影响官方评估。所以，中国在澜湄合作机制下的水资源合作中首先要加强项目的可靠性与透明性，在中国水利企业与湄公河国家合作中要更为注重环境影响评估、企业社会责任等内容建设，以降低风险。

第四，保持和增强湄公河水资源话语的主动权与解释权。在此次老挝溃坝事件中，美国在记者会上见缝插针式地对中国抹黑，被中国及时获悉并迅速做出有力的回击，并以多语言进行了传播，避免了湄公河国家的误解。因此，未来中国要继续保持对湄公河水资源开发、保护以及风险管控等议题的警觉性，把握话语主动权与解释权，并建立澜湄合作机制下成员国间的水讯息直通频道，以及对外的多语言信息传播途径，避免他国“以河之名”对中国掀起水外交风云，影响中国的国家声誉与水利投资。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院博士后，云南大学周边外交研究中心/國际关系研究院助理研究员。本文系国家社会科学基金青年项目《澜湄国家命运共同体构建视阈下的水冲突新态势与中国方略研究》的阶段性成果）