生态与旅游双视野下神农架治理的困境和法律对策

覃晓玲

摘 要 神农架作为湖北省唯一的国家公园，并致力于建成世界级生态旅游目的地。在开发建设过程中存在与其发展目标不匹配之处，制约了神农架走向世界舞台的步伐。本文基于生态与旅游发展双视野，结合目前神农架治理中存在的问题，立足于生态、经济、科技、社会、文化五位一体协调发展理念，提出法律对策，以期推动神农架建成世界著名旅游目的地战略目标的实现。

关键词 生态与旅游 神农架 法律对策

中图分类号：F592.7 文献标识码：A

可持续发展观，作为21世纪最具代表性的发展理念，在认识到发展无限性和自然资源有限性矛盾的基础上，得出了经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性的结论。神农架因其自身独特的原生态环境而誉满天下。以保护生态和旅游开发为核心理念的神农架致力于打造世界级著名的旅游目的地，虽然会相应地侧重于旅游资源开发，但是为了促进神农架在实现其发展目标的同时能兼顾其生态保护职能，有必要从生态保护和旅游开发相结合的角度为规划神农架的发展提出法律建议。

1神农架林区的目标定位

神农架是独一无二的，它是中国唯一指定为“森林地区”的行政区域。它是中国第一个获得联合国教科文组织人类和生物圈保护区网络、世界地质公园和世界自然遗产三大品牌的“三冠”。它是全球生物多样性保护的永久性示范基地和国家重点。生态功能区、国家级自然保护区、国家公园、国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园和国家5A风景名胜区。

神农架目前拥有的多张世界级名片和国家级头衔都无疑是它发展战略定位的前提，倚靠这些战略目标，认真贯彻党的十八、十八中、第四、第五、六届全会的规划和建设管理精神，始终坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展观和“三个代表”的方针。第一，科学规划，合理开发，可持续利用。神农架林区与“展示生态保护、绿色发展、建设世界著名生态旅游目的地”战略的规划和建设密切相关。从生态与旅游双视野主要是在保护生态环境的基础上同时开发生态旅游产业，致力于发展世界级国家公园。

2神农架目前的治理困境

与神农架世界著名的生态旅游目的地的战略目标相比，神农架林区目前主要还存在以下问题距，主要体现在：

2.1受限于生态环境的脆弱性

2.1.1交通不便

2.1.2气候多变

神农架位于中纬度亚热带季风气候、夏季降水和神农架海拔平均海拔1700米处，最高海拔高度高达3105.4米，具有中国中部的屋顶之美誉。这使得季节性气候变化。是夏季的旅游胜地。在写在旅游开发中都是优势，但是很难利用一个好的优势。神农架最好的旅游季节是五月10个月。每个月都有不同的季节。相应的气候变化也最易受到人类活动的影响。

2.1.3易诱发森林火灾和泥石流等自然灾害

神农架得益于其气候的垂直变化，植被丰富。森林覆盖率高达91.1%是神农架得天独厚的生态旅游资源，但是旅游开发过程中却时常因洪涝、泥石流等一系列自然灾害的肆虐而遭受严重的干扰，神农架林区还担负着保护这些珍贵的森林资源的重任。同样在旅游开发规划中也需要将这一因素考虑进来，灾害的影响较大，多处存在安全隐患，直接影响到游客的游览安全和林区内居民的生活安全。

2.2基础配套设施的不匹配

2.2.1基础设施不健全

一个国际化的旅游重镇建设不仅仅还是依靠得天独厚的自然资源，还需要建立相应的基础配套设施，具有与之相适应的国际化接待能力。例如，在前往神农架的路上没有相应地医疗应急补给站，也无法获知当地的各个旅游景点的具体注意事项等相关基本服务信息。

2.2.2公共服务不匹配

“食宿行游购”是当今旅游的基本流程，而这五项都当然的有公共服务挂钩。在神农架林区的旅游层次还停留在较低水平，即简单的风景参观、农家乐的体验、纪念品的购买等，这些的确是旅游基本服务产品，但是却不应该是一个世界级旅游目的地的主打产品。神农架林区的旅游公共服务缺乏统一规划和布局，未完全开发旅游产品，未能将旅游与旅游服务联系起来做到延长产业链的水平。

2.3政府规划不合理

（1）政府规划协调性不足。在神农架林区不可避免的沿袭着我国地方政府各自为政的风格，缺乏统一规划。往往是神农架林区政府指导重点发展项目，各乡镇按照各自的情况应对式完成规划目标。总体规划的主要任务是在林区政府的体系规划指导下，对乡镇规模和空间发展形式的确定、乡镇建设用地的合理配置、乡镇基础设施的合理配置，目前还没有一个全面的研究。

（2）旅游建设规划缺乏科学标准和法律依据。在神农架国家公园建设规划上缺乏科学和法律依据，首先在神农架旅游业发展上，需要结合当地生态环境的旅游承载力来进行规划，但是在最初将神农架推向旅游竞争市场时，只考虑了神农架独具魅力的旅游资源，而没有持续性发展观点，神农架林区的整体规划和建设都有被市场竞争牵引着前行的嫌疑。作为世界级旅游胜地，需要结合自身生态环境有一个明确的发展目标，打造高端旅游产品的意识。

（3）国际化服务意识欠缺。神农架的发展目标具有很明显的国际化色彩，却没有建立与国际化相适应地相关旅游制度、基础设施、服务系统、和国际纠纷解决途径。例如旅游景区星级酒店的涉外评定标准不明确，旅游目的地服务水平与国际旅游目的地的目标相差甚远。

（4）基础设施不配套。旅游发展速度超出景區的服务设施跟进速度，与神农架旅游配套的应急救援设施、服装器械、使用工具以及特殊气象服务等设施建设较落后。特别是在旅游旺季，娱乐、休闲、停车、公厕等设施明显不足，道路狭窄曲折。交通堵塞，旅游基础配套设施有待进一步完善和加强。

（5）缺乏专业人才。神农架林区作为国际性旅游目的地，需要对神农架自身的服务水平做国际化要求，相应的要求有具有国际旅游接待能力的高素质人才和旅游商务管理型人才，目前在神农架林区的旅游服务接待上主要依靠当地群众，因此也需要加强对当地从事旅游服务群众加强培训。

（6）风险防范意识不强。神农架林区的地理环境决定了神农架旅游的局限性，在夏季易诱发泥石流，造成道路堵塞。但是类似的安全预警信息对于旅客来说是很重要。神农架没有一个及时准确的预警系统。神农架林区的主要旅游承接力仍然依靠大力发展个体私营农家乐，农家乐具有更多的随意性，安全应急措施并不齐全。

3法律对策

基于神农架的生态资源保护战略和国际化旅游发展目标，从生态和旅游双视野出发，笔者提出以下法律对策：

3.1加强生态保护立法

世界自然保护联盟（IUCN）于1983首次提出生态旅游的概念。1993，国际生态旅游协会将其定义为一项旅游活动，承担着保护自然环境和维护当地人民生命的双重责任。对神农架来说，生态保护应该是其首要目标。二旅游开发应该是建立在保护生态环境的基础之上进行科学、合理、有序的旅游开发。因此在推进神农架可持续性发展中，生态保护仍然是重中之重。

基于生态保护的优先性，神农架在做好旅游规划建设中，需要做好自然资源的量化分析，划定自然资源的可承载力，在承载能力、规划建设范围内，确定相应的生态环境保护的法律法规。2017年5月1日《神农架国家公园保护条例》正式生效，該条例明确规定：“规范神农架国家公园的管理和服务活动，保护神农架自然生态系统的真实性和完整性；确保国家生态安全，促进生态文明建设。”该条例具有很强的针对性，针对神农架特有的生态资源以及现有开发状况，制定出的保护条例。

3.2经济发展规范化

生态环境保护和经济发展并不冲突，但是需要做好二者的协调统一。但是目前神农架的经济发展在当地政府的指导下发展较快，但是缺乏协调性，因此需要当地政府在确定短期和长期发展目标时，要通过政府行政经济发展计划清单，该计划清单不仅要体现可操作性，更能充分体现政府依法行政。因此神农架林区在推动经济发展的过程中，以当地丰富的旅游资源为核心，加大基础设施建设，增加就业率；鼓励本地大学生返乡就业，引进旅游管理经验的高级管理人才，建立合理规范的管理制度；提升现有经营管理水平提高对当地旅游业从业人员的培训，提升服务水平发展，提升旅游服务业经济；发展生态文化旅游业，开发当地民俗文化产业，延长旅游服务产业链；招商引资大力发展绿色食品产业；依靠当地的草本植物资源发展中医药种植产业。这些经济发展规划选项，需要政府统一规划，确定经济发展目标和实施细则，促进经济发展建设规范化。

3.3依法引入高科技

21世纪信息时代，神农架旅游开发要借助这一阵东风，首先我们要利用好科学技术手段，加大对神农架林区珍贵动植物以及“野人”的科学研究开发，为保护神农架的自然资源提供科学的保护和利用；利用现代信息技术加强对风险防控和预警机制的建设；利用现代网络平台加强宣传，提高神农架国家公园旅游景区的品牌效应；学习国外世界级旅游胜地的开发建设经验提高神农架的旅游服务水平。在神农架发展中，需要依法引入高科技，但是在引入高科技过程中需要学习知识产权法，加大知识产权宣传教育，提高知识产权保护意识充分发挥科技生产力的优势。

3.4促进社会进步

神农架林区要在开发旅游资源的工作做好社会公共服务，让当地老百姓能实实在在地享受到社会福利。例如神农架的旅游线路单一，交通不便这一点既影响当地居民的出行和经济发展又不利于旅游资源的开发，因此在加强社会基础设施建设上，既要考虑方便旅游服务又要不妨碍当地居民的正常生活。加强对当地居民的社会主义核心价值观和法制宣传教育，提高当地居民的基本素质，提升当地居民旅游承接的软实力，促进社会和谐。

3.5发展和谐文化

旅游目的地还承载着文化交流的重任，可以被描述为国家之间、地区之间、民族之间的文化交流。神农架地区作为世界级旅游目的地，既需要挖掘和培育当地少数民族特色文化还需要对当地居民的文化包容性进行教育，因为文化交流是一个是互相理解与包容的过程。来自世界各地的游客与当地居民相互尊重与融洽，只有这样才能真正促进文化交流和文化和谐。面对思想文化交流、交融、交锋形势下世界范围各种价值观较量的新态势，我们必须始终坚持培育和践行社会主义核心价值观，切实把核心价值，特别是法治理念贯穿到社会生活的方方面面，融入到群众生活的点点滴滴。

神农架乡镇治理过程中应该做好生态保护和乡镇规划的科学规划，提高科技运用范围，加强法律法规建设，重视社会文化道德教育。生态和旅游双视野为神农架世界级旅游目的地的建设发展提供了新的方向和路径选择。

参考文献

[1] 柯香军.神农架体育旅游发展SWOT分析研究[D].武汉：武汉体育学院，2017.

[2] 王彬汕.川西民族地区旅游小城镇规划研究[D].北京：清华大学，2010.