畜牧大县遭遇环保“一刀切”

郭煦

近日，长春市通报了6起环保领域问责典型案例，其中，吉林波罗湖国家级自然保护区环境污染问题就榜上有名。事实上，波罗湖保护区周边污染问题由来已久，4月16日下午，吉林省环保厅执法监察局副调研员曹树林率队对农安县波罗湖湿地保护区违法用地拆除工作进展情况进行实地检查，随后检查组对此次农安县波罗湖湿地保护区内的违法建筑现场拆除情况进行了实地核查，并布置下一步整改意见。

农安县隶属吉林省长春市，由于地处八百里旱海边缘，这里十年九旱，春旱尤其严重。2000年前后，农安县委县政府决定大力发展牧业，2001年全县肉类总产量达到33万吨，农业部对全国肉类总产量前100名的县排序中，农安县名列第一。畜牧业总产值、肉类总产量、畜禽饲养总量、规模饲养户、畜牧业人均收入五项指标居吉林省全省第一。此后农安连续十几年位居全国第一，是名副其实的“肉库”。农安县2016年位列全国养猪百强县第一位，此外，主要的养殖品种还有肉鸡、肉兔、肉牛、小尾寒羊、农安挽马、樱桃谷肉鸭等。

然而，在这样的成绩面前，面对环保督察，农安县只能“刮骨疗伤”，大批牧业小区被拆除，转型发展难题尤为突出。今年6月底，农安县对波罗湖保护区周边牧业小区进行了大规模拆除。当地知情人士透露，此举主要是应对8月初的环保督察“回头看”工作。当地牧业管理局相关负责人表示，对牧业小区进行拆除禁养是应对中央环保督察的整改措施。

集中拆除牧业小区惹争议

“十几台大型机械开进我的养殖合作社，不到一小时，将猪舍、农舍、羊舍夷为平地。无奈之下，我只能将所有牲畜卖掉。”农安县鸿源养殖专业合作社负责人张殿君告诉《小康》记者，6月26日，由农安县县长孙宁带队，农安县十几个部门负责人组织对波罗湖保护区周边牧业小区进行拆除，仅一天时间，农安县三盛玉镇和巴吉垒镇所属的8户牧业小区被集中拆除。

张殿君提供给记者的合同书显示，2004年10月，根据农安县委、县政府招商引资指标精神，三盛玉镇宏山村引资发展黄牛生产，以带动全村的养牛业发展，经村委会研究决定，将部分荒甸子发包给张殿君经营，承包期限为2004年10月—2024年10月。随后，在2006年，又与村委会续签合同，合同期为2025年1月—2044年12月。2007年10月，与村委会续签合同至2058年12月31日止。

由于当地政府大力发展牧业养殖，同样，长春人刘洪俊2012年在农安县政府招商引资的政策引导下，与宏山村签订了承包土地合同，并成立三盛玉镇宏山村茂源养殖合作社，承包土地450亩，合同约定使用期限为2012年5月25日—2051年11月1日止。

“在取得《动物防疫条件合格证》后，我投入了300余万元，但却遭遇了政府强拆，所有投资成了泡影。”刘洪俊说。

上述8家被拆的养殖户中其中一位养殖户徐臣曾经在2000年前后在巴吉垒镇政府担任多年副镇长。他告诉记者，农安县在2000年以后发展畜牧业养殖，并鼓励乡镇政府招商引资引进养殖户，号召当地农民到波罗湖周边发展养殖，凡是农民响应号召，均得到政府的相应优惠政策，并给予建房补贴。

“大批养殖户响应号召，在2008年，将宏山村4500余亩承包给上述8家养殖户，将畜禽规模分类养殖，承包期限为30年和长期不等，村民也按照承包合同如数将承包费上交村委会。”上述养殖户表示。

依据土地法第十四条规定发包方承担的义务为：维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。为此，上述养殖户建立了服务于养殖业的设施、养殖场所、民房、机动车、机井、电力等。

波罗湖距离农安县城35公里，湿地幅员面积180平方公里，水面100平方公里，水深1—2.5米，南北长25公里，东西宽10公里；草原面积50平方公里，苇田30平方公里，属于内陆闭流碱性淡水湖泊，是吉林省的第三大泡塘，是长春市最大的淡水湖泊，也是吉林省中部唯一的一块自然湿地。波罗湖作为水浅面宽、幅员180平方公里的天然“肺叶”，湖水每年自然蒸发2000萬立方米，对于促进区域水循环、调节长春及其以北地区的小气候发挥着重要作用。

事实上，为了保护和恢复波罗湖湿地的基本功能，实现波罗湖湿地资源的可持续利用，早在2006年10月27日长春市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《长春市波罗湖湿地保护若干规定》并在2007年1月1日起施行。其中第十一条规定，湿地规划区内禁止建设畜禽饲养圈舍，挖建渔塘、放牧和擅自建造构筑物。

刘洪俊想不明白，当初已有明文规定，为何在2012年当地政府还招商发展养殖业？《小康》记者从农安县官方查到一份文件显示，2014年，农安县对波罗湖国家级湿地自然保护区旅游开发项目进行招商，项目建设背景称旅游业是一个永久不衰的朝阳产业。建设规模与产品方案为利用波罗湖湿地生态系统、生态环境开发生态旅游项目。项目投资50亿元，经济效益预测，项目建成后，年可实现销售收入48亿元，利润13亿元，税金1.2亿元，投资回收期4年。但因资金问题，该项目至今搁浅。

刘洪俊告诉记者，养殖户在未拆除之前，三盛玉镇政府为养殖户下发了《关于畜禽养殖禁养区内规模化养殖场限期关闭的通知》，通知显示，饮用水源区、自然保护区为畜禽禁养区划定范围，要求养殖场业主和经营者必须于2018年6月30日前自行关闭或搬迁养殖。

上述8家养殖户表示，按规定，禁养区至少有100余家养殖场，政府仅拆除了8家，并且没有给予任何补偿。

当地一位官员表示，剩余不符合规定的养殖场将陆续拆除，针对环保督察的硬性指标，做“一刀切”式拆除工作。

拆除赔偿何时能到位

针对上述拆除养殖户的情况，农安县环保局答复称，波罗湖省级自然保护区于2004年10月由吉林省人民政府批复，2011年4月由国务院办公厅下发文件批复为波罗湖国家级自然保护区。2017年7月19日农安县政府下发了关于《农安县畜禽养殖禁养区划定方案》，上述被拆除养殖合作社在波罗湖自然保护区内，根据《省环境保护联席会议办公室关于印发各市州2018年水污染重点目标任务通知》要求，2018年6月底前畜禽养殖禁养区内规模化养殖场（小区）要完成关闭或搬迁任务。

当地一位官员表示，上述拆除工作是为了应对生态境部环保督察，在去年的环保督察过程中，发现波罗湖保护区内违法建筑和设施共计101处，政府为了应对今年8月的环保回头看行动，对上述养殖场进行了集中拆除，下一步，剩余未拆除养殖企业也会陆续拆除。

三盛玉镇党委书记鲍景全给上述养殖户的解释是，面对从中央到地方的环保督察工作，地方政府压力很大，如果地方整改不力主要领导会被免职，至于补偿问题，于法于理政府都该积极给与答复，等督察结束以后相信政府会给个说法。

波罗湖自然保护区管理局局长金雁峰称，按理说，上述养殖户都是当年地方政府招商鼓励的项目，现在应对环保督察拆除是必然，政府有责任对养殖户进行合理赔偿，但是按照农安县现在的财力，无法拿出资金进行赔偿，只能等中央环保督察回头看过后再商讨赔偿事宜。

公开资料显示，“‘十三五是农安县畜牧业向现代畜牧业过渡的关键时期，该县将重点“建园区、扩基地、创品牌、保安全”，围绕发展基础较好的生猪、肉鸡、肉牛等传统养殖项目，加大扶持和引导力度，着力改变牧业发展布局不合理、养殖模式粗放单一、养殖观念陈旧等现象，不断提升养殖总量和质量，并以龙头企业为带动，提升畜牧业产业化水平。预计到2020年，农安县现代畜牧产业体系将基本完善，畜牧业总产值将达到110亿元，畜禽发展总量将达到3.2亿头。

农安县牧业管理局李国新坦言，上述养殖户的确是当年政府鼓励招商扶植项目，但是政策时时在变，作为牧业管理部门现在的处境也很尴尬。他亦表示，对于环保问题，应该循序整改，“一刀切”的做法难以说服养殖户。

针对中央环保督察反馈问题农安县相关领导非常重视，6月25日，专门召开会议落实整改任务，并对完成情况进行公示。

农安县委、县政府高度重视中央环保督察工作，多次召开会议进行工作部署。成立了中央环境保护督察农安县工作协调组，县委书记韩明玉、县长孙宁任组长，5名副县级领导任副组长，县委办、县政府办、县委县政府督察室、县环保局、县信访局等单位负责人任协调人，县工作协调组下设督察督办问责组、综合调度组、材料资料组、信访案件办理组、宣传报道组、后勤保障组、安全保障组等7个工作组。办公室设在县环保局，负责日常协调工作。

为强化落实环保工作，自2017年6月10日起，由县委县政府督察室牵头，成立由县委办、县环保局、县软环境办公室组成的联合督察组，对全县22个乡镇环境保护工作进展情况进行实地督察。

农安县的上述做法当地的官方解释是，为贯彻落实党中央、国务院关于环境保护督察的重要决策部署，2017年8月11日至9月11日，中央第一环境保护督察组对吉林省开展环境保护督察，并形成督察意见。经党中央、国务院批准，督察组于2017年12月27日向吉林省委、省政府进行反馈。

吉林省委书记巴音朝鲁表示，中央环保督察组反馈的意见，充分肯定了吉林省在生态文明建设和环境保护工作方面取得的成绩，同时严肃指出了存在的突出问题，提出了一系列指导性、针对性、操作性都很强的意见建议。要以强烈的问题意识，坚决抓好环保督察组反馈意见整改落实，把整改落实工作，作为当前和今后一个时期的一项重大政治任务，强化组织领导、压紧压实责任，科学制定方案、确保整改实效，严格法律执行、狠抓督察问责，牢固树立以人民为中心的发展思想，走群众路线、开门搞整改，自觉接受监督，确保件件有着落、事事有回音。

上述被拆除养殖户也理解中央环保督察的整改意见，愿意配合当地政府做出拆除工作，只对当初政府鼓励养殖现在拆除后没有任何赔偿措施表示不解。“我们的所有养殖场所、民房、机井以及畜禽损失财产高达数千万元，现在大家都希望能得到政府的正面答复。”

运动式治理应走向法治常态化

环保督察岂能应付农安县的情况并非孤例。早在两年前，在中央环保督察组进驻之时，河南商丘掀起了一场环保风暴，导致2500多家餐馆停业整治，群众抱怨“买不到馍吃”。

对此，一位业内专家表示，疾风暴雨式的环保风暴，暴露出一些地方干部并没有从思想深处认识到环保工作的重要性。记者采访中，不少地方干部坦言，不检查时看到污染也不觉得是问题。

近期，全国范围内，国家环保督察已经进行了三轮，且势头不减。与此同时，各地省、市、县、多级环保检查全面展开。几乎与此同时，国家层面出手叫停环保“一刀切”，下文严令禁止地方在环保执法过程中盲目开展工作，对人民群众的生产和生活造成极大困扰和利益损害。

据记者了解，新一轮的中央环境保护督察整改情况“回头看”已经开始。为防止一些地方在督察进驻期间不分青红皂白地实施集中停工停业停产行为，影响人民群众正常生产生活，生态环境部专门研究制定禁止环保“一刀切”工作意見。

意见指出，督察进驻期间，被督察地方应按要求建立机制，立行立改，边督边改，切实解决人民群众生态环境信访问题，切实推动突出生态环境问题查处到位、整改到位、问责到位。在整改工作中要制定可行方案，坚持依法依规，加强政策配套，注重统筹推进，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免集中停工停业停产等简单粗暴行为。

对于工程施工、生活服务业、养殖业、地方特色产业、工业园区及企业、采砂采石采矿、城市管理等易出现环保“一刀切”的行业或领域，意见明确要求在边督边改时认真研究、统筹推进、分类施策。对具有合法手续且符合环境保护要求的，不得采取集中停工停产停业的整治措施；对具有合法手续，但没有达到环境保护要求的，应当根据具体问题采取针对性整改措施；对没有合法手续，且达不到环境保护要求的，应当依法严肃整治，特别是“散乱污”企业，需要停产整治的，坚决停产整治。

意见要求，被督察地方党委和政府要加强对环保“一刀切”问题的查处力度，发现一起查处一起，严肃问责。中央环境保护督察组也将把环保“一刀切”作为生态环境领域形式主义、官僚主义的典型问题纳入督察范畴，对问题严重且造成恶劣影响的，严格实施督察问责。

意见出台后，各省份发出通知禁止“一刀切”， 广东禁止环保“一刀切”、广西禁止环保“一刀切”、河南禁止环保“一刀切”、黑龙江禁止环保“一刀切”……

有关专家表示，“运动式治污”换来的天蓝水清“保质期”很短，即便能换取一张漂亮的环保成绩单，也是暂时的，可以应付检查却赢不了民心。解决企业环保问题不能只用关停取缔的办法，这是一种简单、粗暴的暴力执法。关停后，污染的问题没了，但民众的生存问题来了，按下葫芦浮起瓢，并没有从根本上解决问题。

吉林大学法学院副教授侯学宾表示，运动式治理的起因，并非来自于法律的明文规定，而是来自于外在的压力，或者来自于上级的权力高压，由此展开一场轰轰烈烈的运动式治理。一定要在法律规则的框架下进行社会治理，强调日常性的执法，而不是试图通过一种短期的、集中式和强制性的运动式治理来实现预期目标。从运动式治理走向法治常态化，是我国法治建设的努力方向。

上述专家认为，生态环境是关系民生的重大社会问题，推进生态文明建设，必须坚持统筹兼顾、整体施策、多措并举。一些地方“一刀切”关停的敷衍做法，给人民群众生产生活带来了困难，给环保督察造成了负面影响，严重违背了环保工作的初衷。