我国铁水联运利益协同模式研究

刘启钢，孙文桥，张 凯，张海玲

（1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；2.中国铁路总公司 调度部，北京 100844；3.中铁快运股份有限公司 北京分公司，北京 100055）

1 我国铁水联运发展现状

铁水联运是优化运输结构、降低物流成本，推动物流业供给侧结构性改革的重要措施。但是，与发达国家相比，我国铁水联运在联运衔接、运量规模等关键指标上还存在差距，主要表现在铁水联运设施联而不通、联运运量规模占比小。目前，我国集装箱铁水联运占港口吞吐总量的比例不到2%。导致铁水联运发展滞后的原因较多，许多学者进行了相关研究[1-8]，普遍认为是由于铁路过于封闭造成的。但是，经过对铁水联运相关参与主体的利益关系分析发现，限制铁水联运发展的核心问题，是铁路企业与地方政府利益缺乏协同。我国铁水联运业务主要分布在东部沿海，以及长江水系、珠江水系、京杭大运河等内河通道沿线。铁水联运按照市场划分，可以分为以煤炭为代表的散堆装运输，以及以集装箱为代表的白货运输。我国煤炭物流格局的显著特征为北煤南运、西煤东运，由于煤炭主要产自“三西”地区，对于铁路运力依赖程度高，铁水联运市场份额较大。国际、国内贸易的白货集装箱运输，铁水联运市场份额很小，以水水、公水中转为主。我国幅员辽阔，南方内河航运资源丰富，北方几乎没有内河航运，在我国水运资源天然布局条件下，集装箱联运在南方首选水水中转，其次为公水中转，少量长距离且水运不便的去向，采用铁水联运。在北方地区，中短途联运主要采用公水中转，中长距离以及气候条件相对恶劣的东北、西北地区，部分采用铁水中转。

针对铁水联运发展不协调的问题，国务院、国家发展和改革委员会、交通运输部等国家政府部门出台了近10个多式联运相关政策文件，并实施了两期示范工程，具体包括《关于共同推进铁水联运发展合作协议》《关于加快铁水联运发展的指导意见》《交通运输部、国家发展改革委关于开展多式联运示范工程的通知》《交通运输部等十八个部门关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》等多个引导支持政策，实施了一期16个、二期20个多式联运示范工程。其中，铁水联运示范项目一期工程10个，占比62.5%；二期工程13个，占比66.7%。上述示范项目陆续建成，在一定程度上推动了铁水联运业务发展。尤其是“9·21”治超新政对货车的载重、货车长宽高有了更加严格和明确的规定之后，天津港加大了对公路集疏港的限制，取得了积极成效。总体来看，铁水联运的运量规模仍然偏低，铁路还没有发挥出港口集疏运的主体作用，主要原因在于铁水联运供给侧各参与方的利益没有有效协同。为此，通过分析铁水联运参与方利益关系，找出限制不同主体发展铁水联运的核心因素，按照分享经济的发展理念，提出分税协同模式，破解铁水联运中地方政府积极性不足的问题。

2 铁水联运博弈问题

铁路和水运既不是完全竞争关系，也不是完全合作关系。铁路和水运的竞争主要体现在平行通道上，在市场层次上有一定分工。平行通道上的分工，主要来自运输时效需求对于运输方式的差异化选择。如果是时效敏感型货物，铁路的优势更为明显；如果是价格敏感型货物，则水运的优势更为明显。铁路和水运的合作关系主要体现在北方、西南地区，在水运无法通达或客户要求时效性较高的情况下，铁水联运具有一定的市场。

铁路、港口、航运企业、社会物流企业、地方政府、客户等利益相关方，共同构成了铁水联运生态圈。从供给侧相关主体利益关系角度出发，分析不同主体对于铁水联运的策略取向。港口、社会物流企业是属地管理，直接向地方政府纳税；航运企业需要港口提供泊靠、中转服务，是港口物流业务的主要来源，间接为地方政府税收提供货源支撑；铁路属于央企，在总部所在地北京进行纳税，而作为集疏港替代方式的公路运输，则根据其企业注册地在地方政府纳税。因此，虽然铁路具有与港口互相支撑的属性，但地方政府更希望公路作为其集疏港工具。铁水联运生态圈的利益关系如图1所示。

由图1可见，铁路与地方政府存在实质性利益冲突。在利益冲突前提下，铁路与地方政府的博弈，体现为税收冲突、收益冲突、规划冲突3种冲突模式。税收冲突是指铁路业务经营不向地方政府纳税；收益冲突是港口作为地方政府国有资产，经营利润上交地方财政；规划冲突是指地方政府基于地方利益规划港口及相关联运体系，铁路难以实现与港口的无缝衔接，尤其是数量众多的中小港口。因此，铁水联运发展需要基于利益协同破解铁路和地方政府的利益冲突问题。

图1 铁水联运生态圈的利益关系Fig.1 Interest relationship of railway-waterway combined transport ecosystem

在现行管理体制架构下，税收冲突是限制铁水联运发展的核心因素，也是铁路与地方政府利益分歧的焦点。因为铁水联运业务发展越好，铁路集疏港运量越大，公路、水运企业份额越小，可产生的地方利税越少。因此，如果地方政府从自身利益考量，将不会大力支持铁水联运发展。铁水联运中铁路与地方政府的利益博弈关系如图2所示。由此可见，目前国家的财税制度安排，使得各参与方难以找到利益共同点，需要通过国家财税政策统筹设计，优化国家、地方政府的税收配置，使得地方政府在铁水联运发展中获得更多现实利益，以促进铁水联运健康、可持续发展。

图2 铁水联运中铁路与地方政府的利益博弈关系Fig.2 Interest game relationship between railway and local government

3 铁水联运利益协同模式研究

在铁水联运生态圈中，铁路业务经营纳税与地方政府无关，是限制铁水联运发展的关键所在。因此，在分析生态圈中相关主体利益关系的基础上，运用分享经济的发展理念，通过适当的制度安排，以实现主体间的利益协同。

在整个生态圈中，国家部委负责制定政策法规，通过税收、补贴等制度调整，激发地方政府、企业积极性；地方政府提供土地、营造良好营商环境，引导企业发展铁水联运；铁路、航运、港口、物流等经营主体，充分发挥主观能动性，打通业务链条、优化物流过程，推动铁水联运发展。在国家大部制改革背景下，国家部委没有利益关系，主要创造宏观环境；经营主体以利润为导向，通过市场化经济手段调节利益关系；地方政府既是微观经营环境的创造者，也是利益相关方。因此，重点应在国家部委层面，通过适当的制度安排，解决地方政府在铁水联运中的积极性问题。

基于上述考虑，为解决铁路在铁水联运中的收益与地方政府协同问题，主要从税收、收益2个角度入手，提出分税、合资、投资3种利益协同模式。分税是指税收分成，即铁路在当地铁水联运业务中产生的收入纳税额按照一定比例返回地方政府。合资是指铁路为推动铁水联运业务发展，与地方政府所属企业进行合资，专门经营铁水联运业务，收益按照投资比例分享，使得地方政府受益。投资是指为推动铁水联运业务发展，铁路在当地专门注册成立货运代理公司，从而实现在地方纳税。总体来看，在国家推动铁水联运发展的大趋势下，通过国家部委层面进行制度优化，建立分税协同模式，能够为铁水联运发展提供良好的制度性保障，是相对更有效的解决模式。

铁水联运分税协调模式运行机制如图3所示。

由图3可见，在国家政策支持下，建立起铁水联运分税协同模式，铁路业务经营收入在北京纳税后，再按照一定比例返还地方政府，有利于增加地方政府财政收入。地方政府有发展铁水联运的积极性后，将在港口规划、交通规划、土地政策等方面给予支持，鼓励铁水设施联通、业务联通、信息联通，有利于增加铁路集疏港运量和经营收入。打通铁水联运的瓶颈后，港口转运效率可以得到提升，航运企业的服务质量提高、运输成本降低。北京税收也会随着各地铁水联运运量增长而增长。而只有原有的集疏港公路运输企业将会由于铁路运量增长而市场份额下降。总体来看，分税协同模式打通了铁水联运的发展瓶颈，对国家节能减排、降本增效具有积极意义，有利于推动国家铁水联运的发展。

图3 铁水联运分税协调模式运行机制Fig.3 Operating mechanism of the tax sharing coordination mode

4 结束语

发展铁水联运，有利于优化运输结构、降低物流成本。目前我国集装箱铁水联运发展相对滞后，大部分港口以公路运输集疏港为主，没有发挥铁路的集疏运作用，其根本性原因在于铁路企业、地方政府的利益难以协同。分税协同模式是通过政策微调，实现铁路企业与地方政府利益协同的思路，符合“蓝天保卫战”的指示精神，对于推动铁水联运发展、发挥铁路绿色环保优势具有重大的现实意义。可以预见，在地方政府的积极性调动起来之后，我国铁水联运设施联通、业务联通、信息联通等方面，必然迎来快速发展，进而优化我国物流体系、减轻空气污染、发挥铁路骨干作用。