让积极财政政策更加积极

赵福昌

我国通过供给侧结构改革，力促低端产能出清和高端新经济、新动能快速发展，经济取得积极向好态势；但经济转型升级本身面临不确定性，又逢中美贸易摩擦不断加码升级，使得当前经济呈现稳中有变的新情况：2018年上半年投资增速创下6%的历史新低，其中固定资产投资累计同比增长6%，增速比一季度回落1.5个百分点；社会消费品零售总额累计增长9.4%，增速较2017年同期下降1个百分点，投资和消费增势双双低于预期，叠加中美贸易摩擦加剧的外部环境不确定性，经济下行压力明显。值此背景之下，稳增长需求日益强化，已超过防风险成为当前经济发展的首要矛盾，迫切需要让积极财政政策更加积极，有效促进经济稳定发展。

科学把握积极财政政策的扩张性本质

从经济学概念来说，积极财政政策首先是擴张性，着力强调基于经济走势而相机做的适度政策刺激与扩张的抉择，常用的手段是增支、减税等，通常赤字率是积极财政政策的重要指标。其次，政策效果提升对积极财政政策而言更为重要，扩张性政策如果执行效果不佳，政策乘数和带动效应就趋于弱化，也难以发挥应有的政策作用，相反，不采取扩张政策而通过结构优化提升资金效率，同样能够发挥积极的效果。所以，积极财政政策在强调扩张性政策要素的基础上，存量资金盘活统筹、结构优化、效率提升等也是政策更加积极的重要方面，在目前防风险与经济下行双重压力下，财政既是稳增长的重要抓手，也是防风险的重要方面，打破资金分配固化、提升财政资金的效率和效益，是积极财政政策更加积极的重要内容。

充分利用积极财政政策的积极（扩张）空间

从传统的积极财政政策出发，政策更加积极首先体现为扩张性的加码，包括增支（对应着增加赤字）、减税等方面。

一是着力加大财政支出空间、加快支出进度。积极财政政策，首先要关注的是赤字率。目前我们的赤字率，基于政府债务占GDP比重40%左右的水平，按照国际通行理论看空间是有的，但是考虑到2018年积极财政政策安排时积极力度不减（2018年财政赤字率2.6%，与2017年2.38万亿元规模相同，但考虑到预算稳定调节基金比2017年多调入1500亿元，同时，地方专项债的发行继续加码5500亿元，等等，综合看积极财政政策力度不减），年内提高赤字率并非必然选项。在这种背景下，积极财政政策在支出方面发力，更多地应该把年初确定的积极财政政策落实到位，加快专项债券发行和使用进度。基于上半年专项债发行使用进度情况，财政部8月14日发布关于做好地方政府专项债券发行工作的意见，要求加快地方政府专项债券发行和使用进度。要求各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行，接下来就是要抓好专项债券加快发行和使用进度的落实，在推动在建基础设施项目上早见成效。

二是着力提高减税降费空间。第一，流转税方面，重要的就是增值税税率下调，从17%和11%两档分别下调到16%和10%，在当前财政收支平衡趋紧的情况下实属不易。能否进一步减，需要统筹市场企业需求和财政预算平衡来考虑安排。下一步要做好政策落实，体现减税效果。第二，企业所得税方面，包括所得税减半征收和提高企业研发费用加计扣除比例和范围等。现在政策已经明确，中小企业减半征收，到2020年以前政策不变，对于中小企业而言减税力度不亚于特朗普减税；同时，小微企业还有一个界定范围标准问题，类似于税收的“起征点”，已经从经营收入十几万元提高到几十万元乃至百万元的水平，范围已经相当宽了，就减税力度而言也在加码。所得税另一个重要的方面就是加计扣除，从2018年至2020年底，将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策 由科技型中小企业扩大至所有企业，初算全年减收650亿元。再者，税收留底政策落实到位，确保政策红利尽快释放。另外，个人所得税方面，讨论中的个人所得税修法的减税效果明显，现在正在程序中，包括起征点的提高、各类专项扣除的完善，需要加快进度。第三，抓好“降费”的落实。包括两个方面：一是供给侧结构性改革中对合理的“费”的降低，要保证在实际工作中不折不扣落实，同时积极探索进一步降费的空间；二是非规范的“费”，按学理说这不是积极财政政策的内容，但是，事实上却增加了企业的负担，如企业运行的制度性交易成本，乃至一些需要“打理”的费用等，需切实减轻企业的负担。

三是充分发挥财政资金政策的杠杆和引导作用。“四两拨千斤”是财政资金政策的重要功能，在充分发挥财政增支、减税政策的基础上，还需要强化财政资金政策的杠杆和引导作用。第一，明晰财政实质，充分利用市场的作用。过去由于对市场化方式调动资源的财政本质说不清楚，导致我国的PPP、政府引导基金等方式在执行过程中出现偏差，又不得不采取一刀切的行政手段强化管理，带来一些不利影响。但是，市场的负面清单靠列举的方式，恐怕难以列举得完，也就是说靠“堵”达到完善是非常困难的，因此，我们可以考虑对这些利用市场资源的方式，对其财政本质予以明确，比如需要举债的就纳入政府债务限额管理，其余的项目以项目历年可以产生的现金流为限进行合作或补偿，将政府事务和市场自行决策的界限分清，政府管好政府的事务，企业的市场自主管理，比如项目产生收益能够还本付息的，应该鼓励，甚至在提升管理的基础上进一步放松专项债的管控。调动市场资源，形成合力，提升积极财政政策的效力。第二，发挥财政资金担保作用，助力解决企业发展困难。比如，当前小微企业成为解决就业和经济创新发展的重要载体，但是融资难、融资贵仍是重要发展制约，财政可以发挥资金担保作用帮助企业解决发展难题。国家已明确将加快组建国家融资担保基金，落实不低于600亿元基金首期出资，协同省级融资担保和再担保机构，支持融资担保行业发展壮大，扩大小微企业融资担保业务规模。第三，优化存量结构，提升政策资金积极效果。过去，由于经济和财政都是高速增长，很多发展的问题都是通过增量解决的，由于存量资金的统筹整合需要打破利益的藩篱，推进有难度而驻步不前。随着我国经济进入新常态经济增速换挡降速，财政收入由于我国特殊的税制增速下降更加明显。过去积极财政政策靠增量调整的思维需要转变，这就需要打破支出结构的固化，把依托全面绩效管理贯穿到预算管理全过程，以绩效结果为主要依据，实现财政支出项目的评估退出机制，进而实现部门支出的优化调整，通过存量结构的优化，为积极财政政策创造空间。这就需要财政进一步加强地方预算执行管理、加快支出进度、盘活存量资金，加力积极财政政策，促进经济社会高质量发展。

提升政策效果需要统筹考虑的几个问题

一是减收与减支同步进行，营造政策的积极空间。减税降费导致的减收应该与减支并行，积极财政政策措施不能只管减收，不管减支。这就需要减收的同时，积极转变政府职能，该取消的机构和供养的人员就要取消，否则只是简单地把取消收费的供养人员简单地转为财政供养人员，必然挤占积极财政政策的资金空间，进而影响积极财政政策效果。

二是积极财政政策要对接补短板、经济转型。让积极财政政策效果发挥好，政策的重要发力和落脚点要与经济转型升级和补短板结合起来，同时也需要与稳增长的效果集合起来，着眼政策效果，重点做好基础设施投资，既要有效保障在建基建工程的资金需求，又要推进建设一批重点基建项目，同时还要补发展和民生需要的短板，重点推进补短板、优化结构、促进转型升级等领域的基建项目，补技术领域、民生领域的一些短板。这样的要求，实际上就是提高投资的有效性。积极财政政策还要对接高质量发展。财政政策要有助于新产业发展、新动能的转换，税收政策总量减税，但高污染高耗能要结构性加税，以节约资源，实现经济的长期可持续增长。财政支出和税收优惠政策应进一步调整经济结构，引导经济提质增效。

三是做好财政货币政策的配合。财政政策和货币政策是宏观经济调控的两大政策工具，货币政策侧重总量调控，财政政策侧重结构调控，只有两者紧密配合、松紧适度，才能形成最佳合力促进经济稳定健康发展。之前基于防风险放在首位的政策安排，形成了过紧的金融环境，使财政单方面发力稳定经济增长的效果大打折扣。因此，在做好积极财政政策安排的同时，需要在统筹权衡防风险与稳增长的基础上，货币政策适度宽松，财政、货币政策有机协调，合力促进经济稳定和高质量发展。