加快推进现代养老服务体系建设

王建军

人口老龄化是始终贯穿我国 21世纪的重要国情，它既是经济社会发展进步的必然结果，又是国际社会面临的共同挑战。积极应对人口老龄化，首要任务就是解决好养老保障和服务问题，特别是要加快建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的现代养老服务体系。

加快现代养老服务体系建设是新时代的必然要求

（一）加快现代养老服务体系建设是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求。党的十八大以来，习近平总书记在多种会议、调研、考察、出访等场合对加强老龄工作作出重要指示，提出了许多新理念新思想新战略，构成了新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。在工作宗旨上，提出要坚持以人民为中心，努力满足老年人日益增长的物质文化需要，推动老龄事业全面协调可持续发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安；在发展目标上，提出力争到全面建成小康社会目标实现时基本建成应对人口老龄化的制度体系和工作机制，为平稳度过人口老龄化高峰提供良好条件；在价值理念上，提出“三个积极”：积极看待老龄社会，积极看待老年人，积极看待老年生活；在战略方向上，提出“三个应对”：要立足当前、着眼长远，做到及时应对、科学应对、综合应对；在工作原则上，提出“三个结 合”：要持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合；在工作思路上，提出“四个转变”：要适应时代要求，创新思路，推动老龄工作向主动应对转变，向统筹协调转变，向加强人们全生命周期养老准备转变，向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变；在工作重点上，提出“五个着力”：着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，着力完善老龄政策制度，着力发展养老服务业和老龄产业，着力发挥老年人积极作用，着力健全老龄工作体制机制。

（二）加快现代养老服务体系建设是积极应对人口老齡化的重要举措。截至 2017年底，全国大陆地区60岁以上老年人口已达到2.41亿，占总人口的17.3%；预计2025年将达到3亿，2033年突破4亿，2050年前后将达到4.87亿峰值，届时约占总人口的三分之一。英国、法国和美国等西方发达国家人口老龄化水平从10%提高到30%用了近百年甚至更长时间，我国可能只用不到40年，这意味着发达国家近百年来分阶段逐步呈现的养老、医疗、照料问题以及老龄化条件下经济可持续发展等问题，将在我国短时期内集中呈现、同步爆发，应对任务繁重艰巨。

（三）加快现代养老服务体系建设是坚持以人民为中心发展思想的重要体现。在习近平总书记心中，养老服务虽然直接对象是老年人，但养老服务做得好不好，不仅直接关系到2.4亿多老年人的幸福安康，而且直接关系到亿万老年人家庭的和谐美满。因此，做好养老服务工作，就是贯彻以人民为中心发展思想的体现。

（四）加快现代养老服务体系建设是助推我国经济转型升级的新动能。养老服务业已成为我国产业升级、跨界融合发展的重要领域，加快发展现代养老服务业，对于拓展民间资本投资渠道、促进产业结构优化升级、实现高质量发展、培育经济新增长点、形成新动能具有重要推动作用。

我国现代养老服务体系建设面临的新矛盾

从需求侧看，老年人消费需求升级态势明显。需求结构已从生存型向发展型转变，老年人越来越追求物质生活的好品质、精神生活的高品位、社会生活的深参与；从消费观念上，已经从过去的生存必需型消费向质量型、发展型消费转变；从服务需求上，已经从过去的简单生活照料需求向多层次、多样性、个性化需求转变；从社会角色上，已经从过去被动接受照顾型向主动寻求社会参与型转变，广大老年人更加渴望丰富、多彩、富有尊严的晚年生活。

一是产业发展不充分，产业和事业发展不平衡。政府和市场责任边界不够清晰，企业和社会组织参与产业发展面临的“玻璃门”“弹簧门”现象依然存在、投资积极性受到抑制。以养老机构为例，公办养老机构多，民办少，全国民办养 老机构占比仅为四成，制约了养老服务的多样化、多层次供给。

二是中西部地区养老服务业发展不充分，区域间养老服务业发展不平衡。在养老服务设施建设方面，我国东部、中部、西部呈 现一个三级台阶差异状态。东部地区城市与农村的养老设施覆盖面明显高于中部和西部。

三是农村养老服务发展不充分，城乡养老服务业发展不平衡。与城市相比，农村地区社会养老服务起步晚、底子弱、投入少、服务市场尚未形成、服务设施和服务供给较少，是养老服务业发展的最大短板。

四是居家社区养老服务发展不充分，居家社区与机构养老服务发展不均衡。与机构养老服务发展相比，居家社区养老服务的设施、内容、质量与现代服务业发展要求差距较大。国家和省级建设补贴资金的大部分用于资助养老机构建设，用于补贴居家社区养老服务设施建设的相对不足。

五是主城区养老服务供给不充分，主城区和边远郊区养老服务发展不均衡。在一些大中城市，养老机构分布在远郊的现象比较突出，交通不便、远离医疗机构等公共服务设施，老年人不愿入住， 床位大量闲置；而服务需求旺盛的城区、老年人集聚区，机构和床位数量都不足，导致“一床难求”，造成资源错配和浪费。

六是老年人精神慰藉不充分，老年人的物质保障、照护服务供给和精神慰藉发展不均衡。老年人孤独终老问题突出。2000年到2015年，连续四次中国城乡老年人生活状况抽样调查的结果都显示，无论是城镇还是农村，排在前三位的服务需求项目中都有聊天解闷。

七是老年人用品发展滞后，老年用品和养老服务发展不平衡。据有关方面统计，目前全球老年用品有6万多种，而日本就有4万多种，占2/3多，我国仅有2000多种，这与我国是世界制造业第一大国、老年人口第一大国的实际严重不匹配，也在一定程度上制约了养老服务水平和质量的提升。

八是事中事后监管不充分，与事前审批之间存在不均衡。养老机构许可多重前置、互为前置现象突出，一些前置条件不合理不科学。相比较而言，对养老机构运营的日常管理以及对违法违规经营养老机构的事后监管相对不足。

推动现代养老服务体系建设不断 迈上新台阶、取得新成效

（一）突出“一个宗旨”，努力满足广大老年人对美好生活的新期待。

既要紧紧依靠加快经济发展来做大社会财富蛋糕，补齐养老服务保障短板，不断满足广大老年人日益增长的多层次多样化养老服务需求和过上幸福晚年生活的期盼，又要防范实施超越经济发展水平的养老服务制度安排带来的重大风险，防止陷入“福利陷阱”。

（二）实施“两轮驱动”，妥善处理好政府与市场的关系。

坚持更好发挥政府的主导作用和发挥市场在资源配置中的决定性作用的改革导向，一方面履行好“有为政府”的职责，发挥好政府在制定规划、健全制度、出台政策、引导投入、规范市场、提供信息、营造环境等方面的主导作用，着力增加面向老年人的基本养老服务供给。另一方面，要塑造“有效市场”，大力推行“简政放权、放管结合、优 化服务”的改革，降低市场准入门槛和制度性交易成本，加强事中事后监管，加大对市场主体的引导、培育和扶持，调动好、保护好各类市场主体的参与积极性，实现多元主体办产业、多种形式促发展，不断满足老年人对产品、服务和精神的多层次、多样化需求。

（三）完善“三大体系”，追求在有效监管下的养老服务供给与需求的动态平衡。

一是完善养老服务支付保障体系。按照兜底线、织密网、建机制的要求和覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的原则和思路，加快完善养老服务支付保障体系，解决养老服务钱从哪来的问题。

二是完善养老服务供给体系。首先，创新供给方式。把政府职责的工作重点放到“保基本”上来 ，非基本的养老服务领域，要更多更好发挥市场和社会的作用。即使是基本养老服务，也要深化改革、利用市场机制、创新供给方式，善于利用社会力量和市场手段。其次，完善供给结构。继续深化居家社区养老服務改革试点、医养结合改革试点、公办养老机构改革试点等，培育推广一批符合国情、行之有效的居家社区养老服务发展政策和运行模式，不断提高养老机构的专业化、标准化、规范化水平，大力发展护理床位，推进养老服务和医疗卫生服务资源深度融合、优势互补，促进供给结构不断优化升级。再次，提升供给质量。牢固树立质量第一、效益优先的发展理念，在保持服务规模合理增长的基础上，着力提升服务质量。加强养老服务标准化、规范化、专业化工作，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，形成养老服务质量提升的长效机制。最后，繁荣供给业态。继续支持养老服务产业与健康、旅游、文化、健身休闲、金融、地产、互联网等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发适合老年人身心特点和特殊需要的各类产品用品，强化安全性、可靠性和实用性，丰富产品用品种类。

三是完善养老服务监管体系。按照“谁审批、谁监管”和“管行业必须管安全”的原则，健全多部门分工协作、行业组织充分发挥作用的养老服务综合监管体制。建立养老服务信用评价体系，对评定等级高、诚实守信者给予支持激励，对 失信者进行联合惩戒。建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。有效实施“双随机、一公开”、综合评价、合格评定、服务认证等事中事后监管措施，确保放得开、管得住。

（四）强化“四大支撑”，夯实养老服务发展的长远基础。

一是强化政策支撑。及时做好全面放开养老服务市场涉及法律法规的修改，将有效的改革创新经验及时上升为法律规定。加快建构养老、孝老和敬老政策体系，做好政策制度衔接，切实落实养老服务相关税费优惠扶持政策，突出抓好“最先一公里”问题。二是强化标准支撑。健全包括养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准系，推动国家、行业、地方和企业标准相衔接，整体提升养老服务业的标准化、规范化发展水平。三是强化人才支撑。推进养老服务相关专业教育体系建设，建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价、技能等级评价制度，拓展养老服务专业人员职业发展空间，增强其职业荣誉感和社会认可度，推动各地保障和逐步提高养老服务从业人员薪酬待遇。不断壮大以专业人才、老年社会工作者、养老服务志愿者、老年人家庭照料者相结合的养老服务队伍。四是强化科技支撑。推动养老机构信息服务平台和社区公共服务综合信息平台建设应用。支持养老服务机构、社会组织和企业利用物联网、云计算、移动互联网、智能终端等新一代信息技术提升养老服务质量。推进健康养老等民生科技加快发展，加大老年人用品的研发力度。

（五）创新“五大机制”，确保养老服务发展行稳致远。

一是创新老龄工作体制机制。二是创新资金投入机制。发挥公共财政投入主道作用，根据经济社会发展状况和老年人口增长情况，建立稳定的养老服务经费投入保障机制；落实和完善鼓励政策，引导各类社会资本投入养老服务业，励社会各界对养老服务业进行慈善捐赠，最终形成财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制。三是创新舆论宣传机制。坚持正确的舆论导向，丰富宣传载体，拓展传播渠道，着力提升舆情研判、引导能力，正确引导养老服务预期，营造全社会关心、支持、参与养老服务体系建设的良好氛围。四是创新监督检查机制。将养老服务业纳入政府部门责任 清单和绩效考核内容，完善责任考核机制，重点目标任务完成情况要有考核、有反馈、有通报，持续跟踪问效，及时发现和解决问题。搭建社会监督平台，健全第三方评估机制，以多种形式对养老服务业规划和相关政策执行情况进行督查评估，向社会公开督查评估结果。五是创新国际交流合作机制。借鉴发达国家发展养老服务业的理念、经验和做法，畅通国外资金和先进技术参与我国养老服务业发展的渠道。同时要在养老服务方面讲好中国故事、传播中国声音，为全球应对人口老龄化贡献中国智慧、提供中国方案。