新能源汽车补贴退坡政策思考

来向红

[提要] 当前我国新能源汽车推广过程中的补贴退坡政策存在如下三个关键问题：（1）补贴退坡率过大；（2）补贴政策执行缺乏稳定性；（3）补贴政策的产业发展导向性不足。为此，新能源汽车补贴政策制定需要科学决策，应该通过加大重大项目立项来调动核心科研力量，建立科学、定量模型，深入研究补贴决策问题。进而，提出补贴政策优化和调整的具体措施，同时在执行过程中要尽量保持补贴政策的稳定性和连续性。

关键词：新能源汽车；补贴退坡；补贴政策；政策优化

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（编号：2014SJB057）资助；江苏高校品牌专业建设工程资助项目（TAPP）

中图分类号：F426.471 文献标识码：A

收录日期：2018年7月16日

新能源汽车是指依靠电或氢气等清洁能源提供全部或部分动力的交通工具。其显著特点是节能环保，但是因为研发过程耗资巨大、市场处于起步阶段且与传统燃油车相比售价过高，所以推广应用面临诸多困难。尽管如此，发展新能源汽车对于中国而言仍然具有战略价值。一方面为中国汽车产业摆脱长期以来大而不强的尴尬境况，实现“弯道超车”提供了一次难得的机遇；另一方面也是解决日益严重的城市尾气污染问题（甚至国家能源安全问题）的一条根本途径。因此，新能源汽车产业连续被列入“十二五”和“十三五”国家战略性新兴产业发展规划，国家希望通过相关政策扶持，助力新能源汽车产业快速成长。

目前，从全球范围来看，新能源汽车产业还处于由政策驱动向市场驱动的转化期。政府补贴是促进这种“转化”的重要可选工具，因此包括中国在内的世界各主要国家都对本国新能源汽车产业发展投入了大量的资源，并取得了可观的效果。中国各级政府于2009年开始相继出台了关于新能源汽车推广试点和价格补贴的系列政策。据中国新能源汽车网统计，截至2017年末中国累计推广新能源汽车178.1万辆（其中，2017年全年新能源汽车销量为77.7万辆，同比增长53%，而美国同期销量为47.8万辆，同比仅增长约7%），占比约为全球新能源汽车同期销量的30%，无论是累计量还是单年量，中国均排名全球第一。从统计数据可见，补贴政策起到了良好的推广效果。但是，实际上补贴政策在制定和执行过程中存在诸多不足，高效的推广数据背后隐含着极大的风险。本文将分析目前我国新能源汽车补贴退坡政策存在的关键问题，并给出了一些思考。

一、新能源汽车补贴退坡政策存在的问题

（一）补贴退坡率过大，对新能源汽车市场造成较大冲击。推广初期的补贴水平过高，不可持续，但在随后推出的补贴退坡政策中，补贴量的调整过大过快，主要车型的补贴量较退坡前减少40%～50%（中央与地方补贴合计）。在一些重点省市，推广初期的中央及地补贴合计甚至超过某些新能源汽车零售价格的1/2，同时辅以免费牌照和消费税免除等配套优惠政策，极大地刺激了市场需求，但也使政府面临较大的财政压力。2016年初财政部高管曾警告称“中国政府坚持将逐步退出针对电动汽车的补贴政策，2021年补贴政策完全退出，一个产业的发展不能依赖补贴”。随后于2017年初出台并开始执行高退坡率政策。

由于补贴政策调整过快、补贴退坡率过大，相关企业短期内无法完全消化补贴退坡政策的负面影响，而是将其直接转嫁给消费者，致使消费者实际的购买价格大幅上涨。因此，新能源汽车市场迅速掉入冰点，2017年第一季度的销量同比降低7.8%，给新能源汽车市场造成极大冲击。未来，如果补贴政策快速退出，那么对于一个快速发展的新兴产业将是极其危险的。

（二）对事先规划好的补贴政策缺乏稳定的执行。根据财政部、发改委、工信部和科技部等四部委于2015年出台的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，2017～2018年将在2016年补贴基础上下降20%，但实际上2017年相比2016年下降了40%，2018年又在2017年基础上做了调整，提高了企业获取补贴的技术门槛和准入标准，且新能源专用车和客车的补贴量较2017年下降30%～43%。

由于实际补贴率大幅低于预期（规划）补贴率，且未给相关新能源汽车企业留足调整期，导致企业要么缺乏达到补贴条件的产品，要么需要承受因补贴下降产生的巨大成本压力。多数企业只能被动应对这种政策调整，疲于开发适合补贴新政的新产品。整个行业的正常生产、研发和产品开发节奏都受到冲击。部分抗压能力较弱的企业在这个过程中出现了巨额亏损，甚至倒闭。

（三）补贴政策的产业发展导向性不足。目前，补贴门槛和准入标准的设置缺乏明确而严格的产业发展导向性。补贴初期，仅仅依据电动续航里程设置补贴等级，尽管后续政策增加了能效指标（千瓦时每百公里）、电池比容量（安时每千克）等技术指标，但是对于电池的安全性、资源和技术可持续性（包括废旧电池的拆解环保性和补贴退出后的经济可行性等）均考虑不足。按照补贴准入标准中对于电池容量的要求，只有三元锂电池能够达标，但是三元锂电池在热安全性、废旧电池环保性、资源可持续性（钴为稀有元素且有毒性）等方面存在明显缺陷。政策应该对各项相关指标都做出严格限定，引导企业开发各项指标均衡的新技术或产品，而不能仅仅倚重某几项指标，否则可能会将行业引向错误的发展路径。

二、对新能源汽车补贴退坡政策的思考

从上述分析可见，补贴政策存在较大改善空间，尤其是补贴的动态调整策略。

（一）新能源汽车推广过程中的补贴问题需要科学决策。由于缺乏可供借鉴的先例和理论支持，目前对于补贴标准、补贴周期等基本问题的决策主要依赖主观经验。推广初期出台了高补贴率政策，极大地刺激了新能源汽车的销量，同时也给财政部门带来了较大的压力，因此随后推出了高退坡率政策，但是却给市场和相关企业造成了较大冲击。这体现出补贴政策具有明显的实验特征。然而，应该充分認识到：过于倚重主观决策可能会使产业发展面临极大的政策风险。

在新能源汽车的补贴政策和发展战略上一定要强化理论研究，开展科学决策。应该充分利用近10年来的推广数据和经验，结合经济管理的理论模型和方法，建立科学的定量模型来研究新能源汽车的补贴决策问题，将理论研究结果作为相关决策者的思路指引和重要参考，避免出现“补贴依赖症”。

（二）调动核心研究力量，加强对“新能源汽车推广补贴决策问题”的立项研究。新能源汽车作为面向未来的战略性新兴产业，是我国实现创新驱动下的跨越式发展的重要支柱。国家在新能源汽车核心技术的研发方面投入了巨额资源，无论是重大研究项目的立项数量，还是对相关企业技术开发的扶持，都可谓“力度空前”。在新能源汽車的市场推广方面更是不惜代价，仅2016年当年中央与地方补贴合计就超过830亿元。但是，与之形成鲜明对比的是，补贴的花费是否科学合理？怎样才能把推广补贴款都使在刀刃上？对这些问题的研究还不够重视，相关研究在国家自然科学基金委、国家社会科学规划办和相关部委的立项数量都相对较少。相关部门必须要重视补贴的科学决策问题，积极调动核心科研力量，加强对“新能源汽车推广补贴决策问题”的立项研究。

同时应该认识到：由于新能源汽车技术尚不够成熟，多种可能的技术路径并存，其推广过程可能需要经历多轮的竞争和发展，历时较长，不可能一蹴而就，因而要做好长远补贴的规划，制定稳定的补贴政策和财政保障机制，给企业留足产品升级和调整的反应期。否则容易对还处于襁褓中的新能源汽车产业造成政策冲击，进而有可能丧失发展先机和当前微弱的市场领先优势。因此，对于补贴政策的立项研究宜早不宜迟，并且应该常抓不懈。

（三）建立科学的定量模型来研究新能源汽车推广的补贴决策问题。尽管对于新能源汽车的补贴问题可以从定性和定量等多个方面、多个领域展开分析，但是极为重要的一个方面是要从定量模型来展开研究，要为决策者提供可靠的决策参考依据。应该收集数据、案例和相关资料，利用计量经济学、决策理论等定量模型和方法，强化对推广数据的预测、对推广绩效影响因素的分析、对消费者购买决策意愿的研究、对电池学习曲线和新能源汽车市场容量的预测。

同时应该看到，从本质上讲，新能源汽车的补贴决策问题是政府、企业和消费者之间的三方策略交互问题。单独考虑任何一（两）方所做出的决策都将是一（两）厢情愿的，不会达到预期的效果，需要在博弈模型的框架下开展研究。同时，由于新能源汽车扩散过程历时较长，补贴政策需要视前一个阶段的推广情况、政府的财政支付能力和新能源汽车的单位成本变化等因素做出动态调整，而并非一次性决策，需要采用微分博弈等动态交互模型才能更好地描述各决策主体之间的策略交互过程，进而得出补贴策略的动态演化规律。

（四）强化政策执行的稳定性和连续性。补贴政策是国家为了助力新能源汽车产业发展的一项重要制度，本身具有政策引导性。除了应该做好科学、合理的规划之外，在执行过程中还应该尽量保持政策的稳定性和连续性。因为企业会根据国家政策来制定自身的产能建设、生产、产品开发等各项工作计划。一旦国家相关政策不能给企业以稳定的预期，企业将很难适从，这对于企业保持经营稳定性、降本增效、提升竞争力都会产生不利影响。因此，要尽量保持政策执行的稳定性和连续性，可以根据实际执行中出现的问题做出有针对性的微调，但要避免因补贴政策波动给产业发展造成冲击。

主要参考文献：

[1]弋亚群，向群.我国新能源汽车产业分析[J].中国软科学，2009（S1）.

[2]孙鹏，张力.新能源产业价格补贴该由谁来买单[J].财经论丛，2014.178（2）.

[3]张政，赵飞.中美新能源汽车发展战略比较研究[J].科学学研究，2014.32（4）.