内蒙古草原草场治理与突围

李娜

[提要] 党的十九大以来，生态文明建设越来越成为我国当前社会治理的重中之重。内蒙古广袤无垠的草原草场便是我国生态环境的重要组成部分。对于祖国北疆草原的治理，保持原有的治理方式似乎并不奏效。本文基于公共池塘资源理论视角，首先对草原草场的原始治理做简要分析，通过引入公共池塘资源理论分析其未来治理方式，并对比二者的治理而得出公共池塘资源理论对于内蒙古草原草场治理的建设性意义。

关键词：草原治理；公共池塘资源；生态文明

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2018年7月4日

近几年来我们不断能听到类似于“绿水青山就是金山银山”的口号。不可否认，生态文明的建设已经成为我国建设任务之首要。伴随着经济的快速发展，生态环境的日益恶化，我们也在积极地寻求良好的治理方式。内蒙古坐落在祖国的北大门，这里是我国生态建设的重中之重。在黄河几字弯以西，是广袤无垠的阿拉善沙漠：其以四大沙漠组成巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠和部分毛乌素沙漠以及阿拉善戈壁滩；以东是内蒙古大草原：其中有呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁、乌兰察布、鄂尔多斯和乌拉特6大著名草原，还有若干小草场。多年来，人们在追求经济发展的同时忽略了生态环境的建设，导致了大片草场的退化。我国草原草场生态恶化形势十分严峻，草场沙化、退化面积仍在飞速蔓延，生态脆弱的草地屏障遭遇更大的危机。越来越多的牧民在日益恶化的自然环境中陷入贫困；大牧户的生产成本快速增加，小牧户甚至失去了原本的平衡。为了维持生存，牧民不得不向已经被破坏的草原攫取更多的资源，从而导致草原环境进一步恶化。在十八届三中全会以来，国家出台了相关的法律法规来治理日益恶化的草原草场环境，在某种程度上取得了较好的成效但依旧略显不足。所以本文我们以公共池塘资源理论为视角，结合具体案例为草原草场的治理困境提出新思路。

一、理论基础

（一）属性界定。1990年埃莉诺·奥斯特罗姆提出了公共池塘资源的概念。作为公共物品，公共池塘资源不同于私有物品，它是在消费意义上难以排他而由公众共享的资源。与此同时，公共池塘资源又不同于可以无限消费的公共物品，其是有限的公共资源，会随着人们无尽的使用而减少，因而在消费意义上又具有非此即彼的竞争性。为此，公共池塘资源又指可再生、但是数量有限并不能满足所有使用者消费需求的公共资源。而本文分析的草原草场资源正是这样一种会随着人们的需求增加而不断减少的公共资源。

（二）公共池塘资源理论。埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出的自主组织理论是研究“一群相互依赖的委托人（理性人假设）如何才能把自己組织起来，面对公共池塘资源进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益”。它的主要变量是：预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。而制度设计是：

1、制度供给问题：即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。

2、可信诺问题：她指出当所制定的规则符合5项准则时，人们才会做出谨慎、有力和可信的承诺。这5项准则是：（1）规定有权使用公地池塘资源的一组占用者；（2）考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质；（3）全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计；（4）规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督；（5）采用分级惩罚对违规者进行制裁。

3、相互监督问题：奥斯特罗姆认为，没有监督就没有可信的承诺，而新制度的规则能够促进监督的实现。通过对自主治理成功案例的研究结果表明，许多自治组织自主设计的治理规则，本身既具有增强组织成员进行相互监督的积极作用，又可使这种监督的成本变得很低。

二、内蒙古乌拉特草原治理回顾

（一）乌拉特草原介绍。乌拉特草原地处内蒙古巴彦淖尔市境内，北与蒙古国接壤，南靠阴山，西连阿拉善盟，东临包头市。主要分布于乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌拉特后旗和磴口县境内，草原地势从西北向东南倾斜，乌拉特草原达509万公顷，可利用面积413.9万公顷，其中86.6%属于荒漠半荒漠草场，是内蒙古自治区九大集中分布的天然草场之一，孕育了匈奴、鲜卑、突厥、蒙古等草原民族，留下了悠久灿烂的游牧文化。乌拉特草原属荒漠半荒漠草原区，因为干旱少雨，草场退化比较严重，3，650万亩草场中，55%荒漠化，30%以上的是沙化、退化草场，亩产干草仅为50余公斤。草原的荒漠化、沙化，使乌拉特地区沙尘暴频繁。政府于2001年开始实施“退牧还草”工程，鼓励牧民迁出草原，让草原休养生息、自然恢复。

（二）乌拉特草原现状分析

1、退化原因。乌拉特草原的特殊位置决定了其天然的恶劣环境，近几年人们过度放牧、过度利用草原从而导致了草原的不断退化。牲畜在有限的草场上反复采食，过度啃食，使植物遭受严重破坏，大部分营养体被采食，使植物根部不能积蓄营养物质，不能满足植物的再生需要，正常的生长发育受到抑制和破坏。而一些优良的适口性好的牧草，在过度放牧的情况下压力就更大，由于牲畜反复采食践踏，得不到休养生息的机会。多年来，乌拉特天然草场的优良牧草几乎全部开不了花、结不了籽。加之自然无性繁殖能力又低，即使长出少数幼苗，但由于过度采食和恶劣的气候条件也难以生存。

当然，草原不断退化的原因也不只是过度放牧这么简单，还有一些其他历史因素和人为因素造成。在1950年，全旗山后牧区约有居民4，000多人，牲畜约 10万头（只），人、畜、草三者处于一种和谐的发展格局，乌拉特草原大多数年份是风调雨顺，水草丰美。1971年后，将旗府所在地定移至在山后草原，1.6万多人的山后小镇无疑成了加速山后牧区草原生态衰退的催化剂，一些居民就业无门只能靠挖苁蓉、搂发菜，大吃生态饭。60年代，三年困难时期，大批甘肃灾民逃荒，涌入旗内后山牧区，在莫林、巴音乌素、奎素建立了比较大型的饲料地，地下水过度抽取，水位下降，严重影响周围植被的生长。

除此历史因素之外，还有一个原因就是过度采伐。乌拉特草原历史上曾经拥有得天独厚的广袤的梭梭林资源，是乌拉特牧民赖以生存的主要天然牧场。20世纪50年代后期，尚有成片梭梭林12万hm2，且植株高大，盖度稠密。到20世纪80年代初，则减少到6.1万hm2，且植株矮化，盖度稀疏。造成梭梭林衰落的原因固然很多，但无节制的过度采伐，是主要原因。

2、现有对策。为了解决草场的退化问题，政府也出台了相关的法律法规来治理草原的退化。诸如在2011年之前实施的草原生态保护补助奖励机制以及2011年8月之后国家发改委正式颁布的退牧还草政策。合理布局草原围栏；配套建设舍饲棚圈和人工饲草地；提高中央投资补助比例和标准；饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。为了改善草原生态，从源头上扭转生态恶化趋势，促使草原生态系统逐步走上良性循环轨道，乌拉特草原决定在牧草返青的时候进行休牧。计划在全旗2，000多万亩草场中实施。休牧期限为5年，从2008年至2012年，每年的4月1日至6月30日为休牧期。

在休牧期间，牧民们不能在草场里放羊。项目区的草场一律使用围栏围封，由旗里免费发放网围栏和水泥桩。围栏建设工程由旗农牧业局负责统一规划、统一施工。同时，在休牧期间，按草场面积给牧民发放饲料粮补贴，每亩草场补贴标准为饲料粮1.375公斤。针对饲草料储备充足的牧民，给予现金补贴。休牧期间，牧户需要进行圈养舍饲，所以旗里还为每户牧民提供了一处2，500平方米的简易流动羊圈。在实行一系列措施之后，草场的退化也取得了一定的控制，但并未从根源上解决问题。政府以及牧民也在采取着更先进的技术预防草场的恶化。

三、基于公共池塘资源理论视角的草场治理建议

乌拉特草原作为一种公共池塘资源，其目前的治理手段主要是政府出台相关强制性的政策，牧民以及社会属于配合的角色。但事实上，社会和牧民是这种公共池塘资源的利用主体，利用主体处于一种配合的状态最终取得的治理效果必然会不尽如人意。这也是为什么退牧还草政策出台这么多年，取得效果并不明显的原因。到目前为止，还没有出现一种治理方式能够很好地解决草场的退化问题。我们知道，奥斯特罗姆教授的公共池塘资源理论主要讲的就是一群相互依赖的委托人（理性人假设）如何才能把自己组织起来，面对公共池塘资源进行自主治理。所以，我们可以利用公共池塘资源的使用主体来做一些改进。变原来配合角色的牧民为主要角色。这一转变是基于一种理性人假设，在实施的过程中可能会有很多问题，但我们可以充分利用这一理论的制度设计，从而避免人性暴露的一些问题。我们从公共资源理论的内在制度设计着手来对于草原治理提出一些建设性的意见。

（一）制度供给问题。制度供给问题主要指的是即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。我们可以将每个行政村作为一个自治组织，由村长组织成立一个自治小组来负责整体计划的推行。奥斯特罗姆教授也肯定了制度供给的可能性，从而提出了9种环境变量：例如草原资源的占用者人数，每个行政村草场公共资源的规模及现有条件，是否有冲突的数量以及类型，如果有，是多少等。成立自治组织后，评估现有草场的规模和使用现状。除退牧还草规模之外还有多少草场可以利用，在每年休牧时间之外合理分配利用时间以及利用次数。在利用时间和利用次数使用完之后，利用政府给予的补贴为牛羊等购买饲料。也可以将利用次数放宽，但每次的利用时间减少，与购买饲料结合起来使用，既可以保证牛羊群的营养，也可以合理利用草地。这样一套制度设计除了行政村的自治小组参与之外，也可以寻求政府的帮忙，寻求更专业的农牧专家给予合理的时间分配意见等。做得好的行政村可以获得政府给予的额外奖励作为一种激励机制。这样一种以牧民为主，政府社会为辅的治理方式相信会取得突破性的进展。

（二）可信诺问题。也就是说牧民是否愿意作出一些谨慎、有力和可信的承诺，在有政府补贴以及扶持治理的情况下，他们是否愿意参与到自治小组中来共同治理草原退化问题。奥斯特罗姆教授也指出当组织制定的规则符合以下5项准则时，人们才会做出谨慎、有力和可信的承诺。这5项准则是：规定有权使用公地池塘资源的一组占用者，草场的占有者是谁；牧民们能否考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质；治理草场退化的全部规则或至少部分规则由行政村的自治组织的占用者设计；规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督；采用分级惩罚对违规者进行制裁。对于这5种规则，自治组织能够清晰地确认事关牧民是否愿意参与进来，所以在计划布局前期，对于这些工作的布局也至关重要。可以在相关规则制定好之后，由自治组织中较为有威信的占有者在牧民群体中去宣讲。

（三）相互监督问题。我们在制度设计中也提到了监督问题，而且监督问题在所有的环节中也至关重要。奥斯特罗姆认为，没有监督就没有可信的承诺，而新制度的规则能够促进监督的实现。通過对自主治理成功案例的研究结果表明，许多自治组织自主设计的治理规则，本身既具有增强组织成员进行相互监督的积极作用，又可使这种监督的成本变得很低。所以我们可以借鉴成功案例的监督机制，以保证自治组织内部可以有序开展工作。此外，自主组织理论还有七项设计原则：清晰界定边界：自治组织有权从草原资源中提取一定资源单位的个人或家庭的使用次数和使用时间，必须予以明确规定；规定占用规则：所占用的时间、地点、技术或资源的单位数量要与本地草原资源的条件及所需劳动、物资和资金的供应规则保持一致；集体选择安排：绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改，也就是在制度实施过程中，如果发现有什么问题，可以灵活修改时间等问题；实施监督检查：积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负责的人，或是占用者本人；进行分级制裁：违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁，制裁力度取决于违规的内容和严重性；冲突解决机制：占用者和他们的官员能迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决他们之间的冲突；组织权力限度：占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战，自治组织本身是一个独立的群可以受组织之外的权威指导，但在某些问题不能由组织之外的权威来决定。一旦有先例，就会破坏组织的权威，不利于未来工作的开展。

四、总结

通过呈现传统的治理方式，退牧还草、休牧、以及资金补贴等方式和以公共池塘资源理论为指导下的治理方式我们不难看出：传统的治理方式多以政府为主导，忽略了牧民主人翁意识的作用。他们本身是草场的主人，但政府先入为主之后，使得牧民们逐渐失去了保护自己资源的这种意识，所以才会觉得治理草场退化是政府的事而不会参与进来。通过公共池塘资源理论的指导，我们将角色转变，强化牧民们对于草场的主人翁意识，让他们明白他们可以在政府的帮助下，通过合理的利用草地而恢复以往的状态。而我们认为，奥斯特罗姆教授的公共池塘资源理论对于草原治理的指导意义也在于此。

主要参考文献：

[1]杨理.中国草原治理的困境，从“公地的悲剧”到“围栏的陷阱”[J].中国软科学，2010（1）.

[2]王浦劬，王晓琦.公共池塘资源自主治理理论的借鉴与验证[J].哈尔滨工业大学学报，2015（5）.

[3]高轩，神克洋.埃莉诺·奥斯特罗姆.自主治理理论述评[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2009（2）.

[4]埃莉诺·奥斯特罗姆著.公共事务的治理之道，集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭译.上海：上海三联书店，2000.

[5]高宝兰，李英.乌拉特后旗草原退化现状及治理对策[J].内蒙古草业，2008（3）.