没发现 没查到是玩忽职守的理由？

文/本刊记者 包冬冬

北京策略律师事务所律师杨洪波

2017年第12期《劳动保护》刊登了《“12·3”事故国家监察该为地方监管买单？》一文，引起了业内外的广泛关注。目前，该文中的主角、内蒙古赤峰宝马煤矿“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故（以下简称“12·3事故”）中的涉案人员——内蒙古煤矿安全监察局赤峰分局监察二室主任鲍青春，是否该被以玩忽职守罪追究刑事责任尚无定论。作为鲍青春的辩护律师——北京策略律师事务所律师杨洪波，近日却迎来了一个好消息，就是他所代理的另外1起类似案件，终以检察院撤诉收尾。

不久前，杨洪波在接受本刊记者采访时介绍：“这起案件是河北省衡水市某安监分局监管二科科长胡某某，因为对辖区内某化工企业擅自组织职工冒险进行噻唑烷工业化试验失察，导致发生安全事故而被指控玩忽职守罪，我为其作无罪辩护，最终检察院撤回起诉。”

“与指控鲍青春没有检查到越界开采一样，这同样是一起安监人员因为‘没检查到’而被追究刑责的案件”，杨洪波说：“在我代理过的15起案件中，多数案件都是以‘没检查到’‘没发现’作为起诉理由的：山西某集团公司安全监察处处长王某某，因为没有检查到下属企业矿压在线监测系统损坏、综采二队长期无中班跟班队长、专业爆破工长期缺编等问题，被指控玩忽职守罪；内蒙古包头建设工程安监站站长郭某某，因为没有检查到辖区内施工企业正在进行的高支模工程，被控玩忽职守罪。两个案件我都做了无罪辩护，最后争取到不予追究刑责的结果。河北省衡水市某镇安监站站长未某某因为没有检查到辖区内企业有限空间作业的安全隐患发生事故，被指控玩忽职守罪，后来经过无罪辩护，检察院最终撤回了对他的起诉。”

这些案件有哪些共同点？杨洪波介绍：“我从2015年开始接触类似的案件。经过整理和分析，我认为，检察院对基层安全监管人员的追责，大体上分为2种情况：“第一种情况是以没有发现隐患、没有发现违法等作为追责理由。如“12·3”事故中的鲍青春，就是以‘明知该矿东区因越界开采被内蒙古煤监局行政处罚，却未将该矿是否存在超层越界开采行为作为重点检查内容，未发现该矿又进行越界开采的违法行为’等为理由，被起诉。”

“第二种情况是发现隐患但却督促整改不力，没有阻止事故的发生，安监人员为此承担责任。我办理的湖南洞口建设工程安监站副站长孙某某玩忽职守罪一案就是如此。我接到过许多被控玩忽职守罪的安监人员的咨询，大抵也都是这样两种情况，其中尤以第一种情况最为普遍。”

为什么会出现这样两种情况？杨洪波认为，主要是检察院对于安全监管人员的职责边界存在以下5方面的认识误区：

第一，检察院没有划清政府安监人员和企业安全管理人员之间的职责界限。最典型的错误是认为安监人员有发现隐患、排查隐患的责任。虽然《安全生产法》明文规定：生产经营单位是隐患、排查、治理和防控的责任主体，但司法机关包括有的安监人员自己都认为，安监人员到企业就是去查隐患的，查隐患就要查得仔细、查得全面，如果没发现隐患，可能就被追责。虽然2014年《安全生产法》修改后，更强调生产经营单位的主体责任，但仍难以去除政府与企业间安全责任边界不清的桎梏。

第二，“有罪推定”办案思维影响。在杨洪波代理的案件中，经常有检察机关让涉案的安监人员自己证明为什么没发现导致事故的隐患，安监人员经常陷入到难以“自证清白”的泥潭中。这里必须提及“该由谁来证明”的问题。实际上，按照我国《刑事诉讼法》规定，公诉案件证明犯罪的责任在公诉人、在检察机关。检察机关让安监人员自证没罪，证明不了就是有罪，那是完全错误的。从事故结果进行倒推，但凡事故发生，一定存在没有检查到的隐患，那么检查人员就肯定存在玩忽职守，这是明显的“有罪推定”的办案思维，其结果是忽视政府安监人员的安全监管职责。

第三，是针对同一个被检查对象，执法部门多、监管责任主体不清的问题。以河北廊坊春蕾幼儿园“12·13”房屋倒塌事故为例，事故中有3名儿童死亡，当地教育局安全股股长苍万勇被以玩忽职守罪追责。

杨洪波说：“该案涉及超范围办学以及租赁建筑质量有问题的房屋等问题，根据‘谁审批，谁负责’的原则，查处超范围办学的责任在教育局职成教股，不是安全股，而校舍的建筑安全监管则是建设部门的职责，而不是教育局的职责。但最终，作为教育局安全股股长的苍万勇被扣上了玩忽职守罪名的帽子，这就是一起监管主体不清的典型案例。”

第四，错误地认为安监人员有督促整改“到位”之责，且对督促整改之隐患与事故隐患张冠李戴。以湖南省洞口县建设工程安全监督管理站副站长孙某某，因为辖区内的企业发生安全事故被控玩忽职守罪一案为例。

这起事故发生在2016年6月27日，工地现场负责人黄某某去附近修理店找曾某某维修物料提升机，2人进入工地时，遇见在工地寻找水泥砂浆的外来人员袁某。袁某随2人来到物料提升机旁边。袁某站在升降机1号吊篮正下方，黄某与曾某并排站在1号和2号吊篮之间，当黄某指挥曾某拆卸电机过程中，物料提升机吊篮急速下坠，站在吊篮下方的袁某当场被砸死，黄某脚部被砸伤。”

洞口检察院以玩忽职守罪起诉洞口县建筑工程安全监督站的工作人员孙某某、彭某某，主要理由是不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书，未采取积极有效的监管措施，未对其发现的严重的安全隐患提交洞口建设局执法大队进行立案查处，导致安全隐患在施工过程中长期存在，从而发生1人死亡的安全事故。

杨洪波说：“所谓采取‘积极有效’措施督促整改‘到位’，实质上就是要求安监人员要督促施工方排除全部事故隐患，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，隐患能否从根本上得到治理取决于生产经营单位，安监部门固然有督促之责，但保证不了一定会‘有效’，生产经营单位如果抗拒整改，安监部门也无能为力。”

“另外，本案中，所谓孙某某督促整改未到位的施工方无封闭围挡、无警示标志、物料提升机未检测等安全隐患，并非导致事故发生的隐患，安全监管人员在检查过程中肯定会发现很多隐患或者问题，分析清楚这些隐患或者问题与事故是否有因果关系，如果没有，以督促整改未到位为由对安监人员追责就是错误的。”

类似的案例还有很多，幸运的是，湖南的这起案例以检察院撤诉而告终。

第五，是有些地方政府出台一些不规范的文件，因为执行不规范的文件而被追责。以湖南祖保煤矿“2·14”重大煤尘爆炸事故，驻矿安监员以及煤矿所在镇主管安全生产工作的人大主席郭某被控玩忽职守罪为例。娄底市人民政府办公室要求在“两节两会”期间，所有煤矿必须在元月21日前放春节假，2月11日后，经复工复产验收方可生产作业。后来，涟源市人民政府办公室、涟源市斗笠山镇安全生产委员会也转发文件。结果，祖保煤矿偷偷生产，发生事故，驻矿安监人员和主管安全生产工作的镇人大主席郭某因为盯守不力被以玩忽职守罪追责。

杨洪波说：“这个问题乍一听，似乎有道理。但是，仔细推敲让企业停工的文件的合法性，就发现，这是不符合依法行政要求的，当然更不能作为追究玩忽职守罪依据。”

针对安监人员频频被以玩忽职守罪追责的情况，杨洪波根据自己的办案体会，给出了一些务实的建议。

“当下存在一种过度追责的现象。一旦有事故发生，总得有玩忽职守的行为伴随其中。这就要求安全监管人员谨记我总结的3句话——安监人员不是生产经营单位的安全保姆；安监人员无保证整改到位的责任；安监人员督促整改之隐患与事故隐患不可张冠李戴。作为安全监管人员，一旦被追责，就可以套用这三句话，试着为自己去辩护。”

“在这里，我也建议新组建的应急管理部，能够与最高人民法院、最高人民检察院联合出台司法解释，尤其是要杜绝‘未发现隐患’而被诉以玩忽职守罪的情况，这是与《安全生产法》之规定及精神背道而驰的。”