我国银行业扩大开放历程、存在问题及对策

□ 屈宇飞

一、我国银行业的改革开放历程

过去40多年以来，我国银行业渐进、有序推进改革开放，行业广度和深度上都发生了巨大的变化。通过梳理在华外资银行40年的发展史，可以将我国银行业对外开放分为四个阶段。

第一个阶段：改革开放初期（1980-1993年）。此阶段开放步伐缓慢，主要是为了配合国民经济发展和引进外资的整体战略。1980年日本输出入银行在北京成立首家代表处，随后开放经济特区设立分支机构，南洋商业银行1982年在深圳开设首家分行，1985年出现外资法人机构。随后外资银行的地域准入和业务范围不断扩大，涉及出口信用证、押汇、托收及外汇贷款等外汇业务。截至1993年，76家外资银行在13个沿海城市设立了分支机构，总资产达89亿美元。

第二个阶段：争取加入WTO阶段（1994-2001年）。此阶段是我国申请加入WTO的关键时期，对外开放的总体格局基本形成。1996年在上海试点外资银行参与人民币业务，同时开放区域继续扩大至内陆城市。截至1997年，外资银行营业机构达175家，四年增加99家，总资产增长3倍多。1998年爆发的亚洲金融危机减缓了外资银行进入速度，为保持扩大开放步伐，全面取消了外资银行设立机构的地域限制，同时扩大人民币业务试点范围。外资银行快速增长的分支机构和资产规模为中国加入WTO提供了重要背书。

第三个阶段：WTO初期阶段（2002-2006年）。这个阶段是外资银行在华发展的加速期，人民币业务逐渐扩大，实行有限制性的区域开放。2002-2005年间累计开放了25个城市开办人民币业务，2006年又批准30家外资金融机构战略投资21家国内商业银行。同年入市过渡期结束，外资银行实行国民待遇，取消了经营人民币业务的地域限制和客户限制。至此外资银行所有权、运营、外资金融机构司法形式等市场准入方面的所有约束都已取消，鼓励外资银行分行申请注册法人，外资银行营业机构增加到312家。

第四个阶段：后WTO阶段（2007年至今）。这个阶段全面取消了外资银行经营人民币业务的地域和客户限制，全面放开了设立分支机构的区域限制。2008年的金融危机对外资银行造成一定影响，部分欧美金融机构逐年减持中资银行股份，2013年美国银行出售建行股份后，大型国有银行和股份制银行前十大股东中已无外资银行身影。虽然受金融危机影响，部分外资银行减持甚至退出持（控）股中资银行，但在华外资银行的整体发展态势并未中断，中国巨大的发展动力和增长潜力依然吸引着全世界的金融巨头。

随着我国银行业持续扩大开放，市场竞争格局和银行体系结构发生了深刻的变化，相应的外资银行监管政策也在不断演变。

表1 我国外资银行监管政策

1994/2001年《中国人民共和国外资金融机构管理条例》和修订版首部规范外资银行市场准入条件和监管标准的法规。2001年修订取消了外汇业务地域和客户限制。承诺入世2年内，对中国企业开办人民币业务。1996年《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理方法》允许外资银行在上海浦东试点经营人民币业务，服务对象限于外资企业和境外居民。2003年《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》单个境外金融机构持股中资不得超过20%，同一中资银行的外持股比例综合不得超过25%。2004年 《外资银行并表监管管理办法》对有附属机构的独资/合资银行，及设立两家及以上营业性分支机构的外国银行实行并表监管。2006年《中国银行业监督管理委员会外资金融机构行政许可事项实施办法》对注册资本提出要求（3亿元）；对设立分行的营运资金提出要求（1亿元）。2006年修订《中华人民共和国外资银行管理条例》及《实施细则》允许外资银行法人化改制，将分行转为在中国注册的法人银行，享受“国民待遇”。2014年 《外资银行行政许可事项实施办法》取消一城一次只能申设1家支行的规定；缩减分支机构行政许可程序。允许开展电子银行、借记卡业务。2015年 修订《中华人民共和国外资银行管理条例》降低外资银行在境内设立分行的要求；降低在境内开展人民币业务对经营年限、盈利情况的要求。2016年1月设立经营个人征信业务的外商投资征信机构，应当符合《征信业管理条例》第六条和《征信机构管理办法》的规定。2016年6月《中国人民银行 商务部公告2016年第1号》《银行卡清算机构管理办法》明确了境外银行卡清算机构参与我国银行卡清算市场的三种方式。2017年1月《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》服务业重点放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制。2017年3月《关于外资银行开展部分业务有关事项的通知》对国债承销、财务顾问和托管业务取消行政许可，外商独资银行、中外合资银行可投资境内银行业金融机构，鼓励外资银行与母行开展境内外协作。2017年7月《关于修改 <中资商业银行行政许可事项实施办法>的决定》外资银行既可以境外母行为主体投资境内银行业金融机构，也可以在华法人银行为主体进行投资。2017年11月《境外商业类机构投资者进入中国银行间债券市场业务流程》鼓励境外机构投资者作为中长期投资者投资银行间债券市场。各类境外机构投资者可开展现券交易，及债券借贷、债券远期、远期利率协议及利率互换等交易。境外人民币业务清算行和参加行还可在银行间债券市场开展债券回购交易。

2017年12月《银监会积极稳妥推进银行业对外开放》放宽外国银行商业存在形式选择范围；扩大业务经营空间，取消人民币等待期，支持从事政府债券相关业务、放宽人民币零售存款要求，支持参与金融市场业务；优化监管规则。2018年3月《中国人民银行公告〔2018〕第7号》明确外商投资支付机构准入和监管政策，给予其全面国民待遇。依据《非金融机构支付服务管理办法》取得支付业务许可证。2018年4月《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于进一步放宽外资银行市场准入有关事项的通知》开展代理发行、代理兑付、承销政府债券业务，无需行政许可；获准经营人民币业务或开办衍生产品交易业务的管理行可授权其分行经营或开办相关业务；境内分行的营运资金合并计算。

二、我国银行业对外开放的成效

改革开放以来，基于风险可控的前提，外资银行不断设立在华分支机构，从东部沿海逐步延伸至中西部、东北地区及二三线城市，形成了以长三角、珠三角和环渤海经济圈为核心，向其他区域扩散的局面。截至2016年末，全国共有39家外资法人金融机构（下设分行315家）、121家外国银行分行，营业网点1031个，另外还有166家代表处，构建了具有一定覆盖面和市场深度的总-分-支行服务网络。

表2 在华外资银行金融机构情况（单位：家）

我国积极鼓励外资银行金融创新，促进外资银行业务品种和服务方式的多元化，在华外资银行的资产规模稳步增长。截至2016年末，在华外资银行总资产和总负债分别达2.93万亿元和2.56万亿元，较2003年增长近7倍，达到历史高位。另外外资银行较强的风险合规意识，保持了较好的资产质量。根据WIND数据统计，2005-2016年，在华外资银行的不良贷款率平均仅0.73%，比商业银行平均值低2.15个百分点，且仅在2005年和2015年超过了1%。

图1 在华外资银行机构资产负债情况（2003-2016年）

图2 在华外资银行机构市场份额情况（按资产）（2003-2016年）

图3 在华外资银行机构不良贷款率比较情况（2005-2016年）

外资银行的开放准入，不仅带来了新的长期资本，还带来了先进的金融技术和管理制度，对改善我国金融环境，提高国内银行管理水平和综合实力发挥了重要作用。一是促进了我国金融市场改革步伐。外资银行的进入丰富了我国金融市场的功能，活跃了同业竞争，提高了银行业风险管理、金融创新及综合竞争力，银行业改革更加快速、全面和深入地推进。二是推动了我国银行业的金融创新。外资银行将先进的管理理念、成熟的管理技术和产品引入中国市场，促使中资银行提高了创新意识和创新能力，加快了制度、管理和技术等方面的创新步伐。三是深化了中外资银行合作。中外资银行从业务合作发展到股权合作，最终形成了共同发展、互利共赢的格局。四是提高了我国银行业整体监管水平。在对外开放进程中，不断完善监管制度和监管体系，加强国际监管合作，银行业风险监管和防范水平显著提升。

三、银行业扩大开放需要关注的问题

（一）监管层面的不足。

一是监管法律法规体系不健全。虽然我国出台了一系列外资银行相关法规（见表1），但多属于行政法规，立法层次和效力等级偏低；关于市场准入、限制性管理的内容偏多，市场运营、退出机制、国际合作、监管协调等方面涉及偏少。《商业银行法》、《银行破产法》等相关法律法规也需要做出适应性调整。二是审慎性监管不充分。当前我国监管重心集中在市场准入、国民待遇等“入门”层面，对业务经营和风险管理的审慎性监管有所缺失。而国际银行监管经验表明，内控机制、管理素质等才是有效监管的关键因素，要改变原来“重合规、轻风险”的监管模式。三是国际监管协调不深入。虽然我国与外资银行母国监管当局、国际监管组织建立了协调机制，但运作模式相对单一，协调深度不够。如巴塞尔委员会制定监管联席会议对国际银行集团进行监管，但目前还存在信息共享的法律制约、监管资源的限制、母国和东道国监管机构之间的监管差异等问题。

（二）外资银行在华发展面临的困难。

一是经营理念与行业发展状况不适应。外资银行经营风格偏于保守，决策机制效率低下，对国内金融需求变化以及不同区域社会消费习惯的差异不够敏感，导致经营策略失效，进一步影响了规模扩张。2006年以来，在华外资银行资产、负债及税后利润占比一直逐年下降，2016年总资产占比仅1.26%，较2007年的2.36%减少近一半。二是主流业务发展处于后发劣势。由于分设机构受限，外资银行物理网点稀少且覆盖不广泛，严重制约了主流业务的快速增长。至2016年末，外资银行营业机构比2015年减少13个，且仅有约17%的网点位于东北和中西部地区。在中资银行牢牢占据主流业务市场的情况下，外资银行如何借助互联网技术加快渠道融合，实现弯道超车是当前面临的重要课题。三是人才本地化建设相对滞后。由于本地化策略缺失以及文化理念差异，外资银行人才资源并未发挥应有价值；另外外资银行僵化的薪酬体系，又进一步造成人才队伍流失。2014-2016年，外资银行从业人员呈现逐年递减态势。

（三）国内商业银行面临的挑战。

一是传统业务市场竞争将更加激烈。近几年，随着利率市场化进程加快，国内各类型银行在存贷款等传统业务的竞争已经非常激烈，此次扩大开放，外资银行经营人民币的主动性和灵活性将进一步加剧市场竞争。二是跨境金融业务将受到一定冲击。我国商业银行的国际化程度已经非常高，尤其是几大国有商业银行和股份制银行，但与外资银行相比，还具有一定差距。在“一带一路”战略、人民币国际化、利率汇率市场化背景下，外资银行的优势将进一步显现。三是创新业务面临巨大挑战。当前银行业传统盈利模式逐渐式微，中资银行纷纷转向投行、私行、资管等新兴业务，并加强集团化、综合化经营，而新兴业务和综合经营能力都是外资银行的长项。如恒生银行（中国）2016年仅业务收入贡献利润就达162.12亿港元，远超国内商业银行业务收入占比，这体现了外资银行强大的金融创新能力。

四、政策建议

（一）全面审慎监管：基于监管机构的视角。

一是健全外资银行监管法律体系。提升外资银行监管的法律位阶，健全制度监督约束机制和配套法规政策。及时修订《商业银行法》、《银行破产法》等现行法律制度的相关条款，优化实施细则和指导意见。考虑国际监管问题，建立更具国际视野的监管法律体系。二是加强风险监管和审慎监管。监管机构要转变监管理念，强化审慎监管，制定差异化的监管指标，实行精准监管；加强业务运营过程的风险监管，以全面风险监管为目标，增强外资银行风险防控能力。三是深化国际监管协调。监管机构要继续深化与外资银行母国监管当局、国际监管组织的合作，利用好巴塞尔委员会监管联席会议机制，充分协调制约信息共享的法律障碍，优化配置双边或多边监管资源，对母国和东道国监管机构之间的监管差异进行充分沟通并形成制度性安排。

（二）有效融合发展：基于外资银行的视角。

一是加快转变经营理念，厘清自身发展定位。外资银行应放弃保守思想，因地制宜分类施策，充分发挥境外网络、产品设计和风控技术等比较优势，开发差异化的产品和服务，同时持续优化经营决策流程，提高本土化管理水平，挖掘自身优势业务潜力。二是多策并举推动主流业务发展。当前金融互联网化已成大势，大规模设立物理网点已不适宜，外资银行应加快布局线上渠道，迅速扩大市场份额。还可通过参股、控股地方中小银行，拓宽物理渠道，整合优化线上线下服务网络，推动主流业务快速发展。三是强化人才队伍建设。进一步消除文化理念差异，实施人才本土化战略，培育更多了解当地市场的人才队伍。加大薪酬激励力度和灵活性，不断鼓励和挖掘员工潜能，全面提升外资银行人力资源价值。

（三）持续创新转型：基于商业银行的视角。

一是进一步提升经营和服务水平。中资银行在机构网点、客户维护、市场份额，以及金融科技领域都具有先发优势，要不断改进产品和服务水平，保持传统业务的优势地位。中小银行可通过引进外资银行参股/控股，提升自身经营和服务水平。如南京银行、宁波银行等几家城商行被外资银行控股（参股）后，公司治理水平显著提高。二是进一步加快国际化进程。紧随国家“走出去”战略，完善海外机构布局，构建全球化服务网络。开展国际金融合作，创新金融产品和服务，加大人民币跨境结算步伐，提升全球资源配置能力。三是加快转型创新步伐，提高综合化经营水平。借助互联网金融模式对传统金融产品和服务进行优化创新，发挥业务牌照齐全、机构网点广泛的优势，加强金融同业互动，有效培育和拓展客户。推动中间业务创新，强化创新激励机制，不断探索新的利润增长点，全面推动集团化、综合化经营转型。