国际民航组织关于维修机构审批和全球认可提案的制定与研究

鲍梦瑶 潘超

摘要：随着航空业的全球发展，维修机构多有跨国业务。批准的维修机构持证人通常持有多个国家颁发的批准证书，履行着多套不同要求规定的相似义务，且面临着各国审查，难免发生不必要的重复。为了减少重复审批和监管活动，国际民航组织由此开展对《国际民用航空公约》附件的修订，以统一维修机构的审批和推进，对批准的维修机构全球认可。本文根据作者在国际民航组织的实际工作经验，对该提案的演变历程、附件修订内容和发展趋势进行解读，以期为监管部门的持续适航管理工作提供一定的支持。

关键词：批准的维修机构;审批;认可;缔约国;责任

0引言

近30年来，随着航空公司机队和国际航线规模的增涨，航空器跨境运行和转让活动大幅增加。为了满足航空公司机队的维修需求，各国对境外维修机构的需求也随之增加。以阿拉伯联合酋长国为例，该国有超过70%的批准的维修机构（AMO）设在境外。当前，世界各地的航空公司多与其所在国或航空器登记国以外的批准的维修机构签订维修服务协议，故维修机构多有跨国业务。由于现阶段国际民航组织对维修机构审批的标准并不详尽，且无登记国对另一个缔约国颁发的维修机构批准文件认可的规定，以至于各国使用各自的要求进行审批（或在某些情况下通过协议相互约定），导致许多维修机构持有多国颁发的维修机构批准证书的情况并不少见，有的维修机构甚至可能持有多达20～30种批准证书^[1]。

导致的结果是：一，由于持证人要遵守各签发国对批准的维修机构的要求，故必须具有多种程序手册、质量保证体系和人员要求。这种做法非但没有实现维修操作标准化，反而带来了安全隐患。二，持证人往往履行着多套不同要求规定的相似义务，给持证人造成额外负担。三，由于批准的维修机构面临多国审查且必然发生不必要的重复，一定程度上也造成了各国监管资源的浪费。

解决这些问题的关键在于，从国家层面探寻解决方案以减少重复审批和监管活动，使一个缔约国能够对另一缔约国颁发的维修机构批准予以认可和验证，以便能够消除冗余的验证程序和质量保证过程，并大量减少重复的检查工作。国际民航组织随之展开研究，以制定一种全球协调一致的做法来审批和认可所批准的维修机构。基于此，本文对国际民航组织关于维修机构审批和全球认可提案的演变历程、附件修订内容和发展趋势进行解读，旨在为监管部门的持续适航管理工作提供一定的参考和依据。

1关于维修机构审批和全球认可提案的演变历程

《国际民用航空公约》（以下简称《公约》）附件的制定/修订流程大致分为四个阶段，分别为提案的起源阶段、制定阶段、审定阶段、通过/公布阶段^[2]。以下分阶段逐一分析。

1.1提案的起源阶段

2010年3月，国际民航组织高级别安全会议上，秘书处^[3]、美国^[4]和新加坡^[1]等国家和组织提交了关于统一维修机构审批和认可规则的工作文件。国际民航组织理事会同意了该建议，要求以《公约》为依据并借鉴航空运营人许可证的审批和认可标准来制定文件。秘书处在空中航行委员注3第185届会议上提出该行动方案，由适航性专家组（AIRP）展开研究。

1.2制定阶段

2012年5月，国际民航组织通过国家级信件（AN 3/19-12/26）向各缔约国发送了“关于协调统一维修机构审批流程的问卷”。问卷调研结果为：截至当年，全球范围内有47个国家和组织（欧洲航空安全局）向其境外维修机构颁发了4786个批准证书。这些维修机构分布在136个国家。其中，76%的缔约国对批准的境外维修机构执行全面的合格审定程序;70%的缔约国根据需要对其批准的境外维修机构进行全面监管;50%的缔约国认为多国重复监管并不一定提高安全水平且造成监管资源的浪费。在这种情况下，66%的缔约国同意在《公约》附件中增加适用标准，以支持各缔约国视情认可另一个缔约国颁发的维修机构批准证书。为此，同年10月，空中航行委员会批准了适航性专家组关于“维修机构审批和全球认可”的提案，建议修订附件中相关要求。

2013～2016年，适航性专家组召开多次会议并拟定分两步对附件进行修订。

步骤一：因附件6《航空器的运行》第Ⅰ部分第8.7节“批准的维修机构”及附件6第Ⅰ部分、第Ⅱ部分和第Ⅲ部分“运营人的维修责任”中的相关规定给缔约国造成了错误理解，误认为维修机构的审批与运营人所在国相关，但实际上维修机构的审批应获得登记国批准或由另一缔约国批准并得到登记国认可。同时，登记国是对批准的维修机构或对其接受的等效系统所实施的维修工作负责，而运营人是对确保运行的每架航空器经登记国批准或认可的维修机构、程序和要求实施维修并放行负责。因此，这一部分应当归属于航空器持续适航的范畴，适航性专家组将附件6第Ⅰ部分第8.7节相关标准移至附件8《航空器适航性》第Ⅱ部分，并由此新建第6章“维修机构的审批”。同时，为保持各附件之间的协调一致，对附件1《人员执照的颁发》、附件6《航空器的运行》和附件19《安全管理》受影响的部分进行修订。由于上述规定从附件6移至附件8可能会影响到各国之间大量现有协议，因此适航性专家组提出为期四年的过渡期（2016～2020年），以便各国进行考虑并予以实施。

步骤二：基于各缔约国和其他国际组织的反馈，进一步修订标准和建议措施，以支持步骤一引入的规定，推动各缔约国对批准的维修机构的相互认可。

1.3审定阶段

对制定阶段中两个步骤对应修订提案的审定遵循既定程序^[2]，如表1所示。

空中航行委员会于2016年5月26日在其第202届会议第7次会上初步审议了步骤一的修订提案^[5]，并通过国家级信件（SP60/4-16/69）转发各缔约国和其他国际组织的征求意见^[6]。其中，88%的缔约国建议，由于各缔约国对批准的维修机构所颁发证书的具体名称、内容、格式不同，造成目前各国使用的批准证书大相径庭，因此希望国际民航组织细化批准证书的内容并制定统一的證书模板，以便当登记国评估另一缔约国签发的批准证书时具有标准化手段来界定一个维修机构得到授权的范围。

针对上述建议，空中航行委员会于其后的第205届分会上初步审议了步骤二的修订提案^[7]，并通过国家级信件（SP 60/4-17/80）转发各缔约国和其他国际组织征求意见^[8]。同年11月，空中航行委员会在其第206届分会上通过了两个步骤的最终审议文件^[9-10]。

1.4通过/公布阶段

2018年3月7日，国际民航组织理事会在其第213届会议第五次会上通过了对附件8《航空器适航性》的第106次修订，该附件将于2018年7月16日生效。其中，关于上述部分的修订将于2020年11月5日适用。

2附件8关于维修机构审批和全球认可提案的修订

附件8第106次修订将纳入即将出版的附件8第十二版注5，该版将附件6第Ⅰ部分第8 7节移至附件8第Ⅱ部分“合格审定程序和持续适航”新增第6章“维修机构的审批”中，并新增附录1“批准的维修机构证书”，篇章安排如表2所示。

2.1附件8新增第6章“维修机构的审批”

相较于附件6第1部分8.7节中各条，附件8此次修订变化较大的是第6.1条、第6.2条、第6.3条和第6 7条。

第6.1条，明确该标准适用于审批航空器、发动机、螺旋桨和部件的维修机构。修订后，对业内所有航空器类别和各类运行都有独立的维修机构（包括零部件维修机构）予以认可。

第6.2条，主要涉及以下几点修订：

1）对批准证书内容的修订，要求提供更多信息，包括：a.签发机构及签发证书人的姓名、职务和签字.b.维修机构名称和注册地址;c.维修机构批准参考号;d.当前签发日期;e.若证书有效期有限，到期日;f批准的范围，有关航空器、部件和/或专业化维修，以及批准所涵盖的航空器型号和部件;g维修设施所在地，除非该项信息包括在证书提及的单独文件中。同时，此次修订给出两年的过渡期，要求在2020年11月5日前签发的批准证书须在2022年11月5日前进行修订，以便各国修订现有批准证书和相关管理要求。

2）维修机构必须将其工作范围、地址或任命的工作人员所发生的任何变化通知签发维修机构批准证书的缔约国。同时，一个缔约国可以完全或部分接受另一个缔约国签发的维修机构批准证书，但必须确立认可这种批准证书和后续变更的相关过程。这种情况下，认可国必须与最初颁发该维修机构批准证书的缔约国建立充分联络。该修订旨在支持登记国将认可另一个缔约国签发的维修机构批准证书作为一种选择。同时强调，认可国需要确定始发国是否按照国际标准颁发批准，以及确认其提供持续监督的能力和程序。

第6.3条，针对维修机构的程序手册新增了两点要求：1）对外包活动的说明（如适用）;2）对会影响维修机构批准证书的变更的程序说明。

第6.7条，因国际民航组织关于航空器维修记录的现行规定没有具体说明记录应当采用的格式，修订后明确了“记录的形式和格式可包括：如纸版记录、胶片记录、电子记录或任何上述方式的结合”。该修订旨在支持各国颁布国家立法和管理规定，以处理现行使用的航空器维修电子记录、数字化和其他无纸化形式的维修记录。

2.2附件8新增附录1“批准的维修机构证书”

此次修订建议批准证书应遵照新增附录1中给出的维修机构证书模板，如图1所示。但该模板是作为一种建议措施纳入附件8，而不是作为标准。目的是提供了一种推荐的证书模板，侧重于展示批准证书应至少包括的内容，但也允许各缔约国采用各自的格式以满足要求。

对维修机构证书模板的说明如下：

1）批准参考号是登记国签发的独特批准参考号。

2）授权类别可以是航空器、发动机、组件或专业维修，但各缔约国亦可自行约定类别划分。

3）当对授权类别有批准范围限制时，可在证书上予以约定;如果这些限制在批准的维修机构程序手册中已说明，则证书中亦可提及参照该手册。

4）证书中在填写授权维修的机构名称、参照的有关国家法规、批准的维修设施所在地信息或当该信息包括在证书中注明的某文件时，亦可填写文件中的对应出处（如程序手册中对应篇章和段落）。

3我国民航维修单位管理工作与《公约》附件8的衔接

现阶段我国局方对维修单位的合格审定及对已获得维修许可证的维修单位的监督检查，已制定了《民用航空器维修单位合格审定规定》（CCAR-145-R3）、《国内维修单位申请指南》（AC-145-1）、《国外/地区维修单位申请指南》（AC-145-2R1）、《维修单位异地维修》（AC-145-FS-2017-016-R1）、《航空器航线维修》（AC-145-FS-2017-006-R2）和《维修单位手册编写指南》（AC-145-05）等配套性文件，并对附件8新第6章的各项要求进行了贯彻。

此外，对于附件8新附录1，我国民航对维修单位进行批准的证件是维修许可证。该证由《维修许可证》页和《许可维修项目》页构成。通过对比《公约》附件8第106次修订中的规定（表3），我国民航规章要求已满足附件8中新规定的批准证书内容要求。需要指出的是，我国要求《維修许可证》页中的地址与持证单位的工商注册地址一致。当实施维修的地点与注册地址一致时，可不作重复列出;当实施维修的地点多于注册地址即出现“一证多地”情况时，则需在《维修许可证>页上列出每一地点及其相应获得批准的维修项目。

4总结和思考

从附件关于维修机构审批和全球认可标准修订的过程可以看出，随着航空业的持续高速发展，国际民航组织致力于支持各国履行国家审批和监管义务，减少重复工作，从而更有效地履行关键监督职能以适应不断增长的业务量。不过，“相互认可”不等于“相互等效”，尽管这种做法支持登记国认可另一个缔约国签发的维修机构批准证书，以此作为一种选择，但并不免除登记国或运营人所在国需要进行的适当工作和责任。

此外，梳理近几年与适航和运行安全相关的附件修订工作，以下两点值得注意：

其一，支持一締约国对其他缔约国颁发的批准进行验证和认可已成为一种趋势（如航空运营人许可证、维修机构批准证件、培训机构批准证件），同时这种理念也延伸到对其他国家各种管理体系（如安全管理体系）、审查活动（如产品和零部件审定）的讨论。

其二，附件6《航空器的运行》为从事商业航空运输的运营人的飞行运行提供了所需的标准和建议措施。附件8《航空器适航性》为航空器的合格审定、持续适航和航空器最低适航特性提供了所需的标准和建议措施。现阶段附件6中还涉及航空器持续适航的规定，如维修管理手册要求、维修大纲要求等。因此，为进一步明确各附件适用范围，确保附件的酌协调一致，国际民航组织拟将附件6中与持续适航相关的标准和建议措施逐步向附件8转移。

参考文献

[1] Singapore. High-Level SafetyConference HLSC 2010-WP/73 [R]. Canada：ICAO， 2010.

[2]鲍梦瑶，李迅.国际民航组织出版物的体系架构及制定特征研究[J].航空标准化与质量，2017（6）：49-54.

[3] International Civil AviationOrganization Secretariat. HLSC2010-WP/9[R]. Canada： ICAO， 2010.

[4] United States HLSC2010-WP/32 [R]. Canada： ICAO， 2010.

[5] International Civil AviationOrganization. AN-WP/9044 and AN-WP/9044.PDP[R]. Canada： ICAO， 2016.

[6] International Civil AviationOrganization. SP 60/4-16/69[R]. Canada：ICAO， 2016.

[7] International Civil AviationOrganization. AN-WP/9128 and AN-WP/9128.PDP and DP No. 1[R]. Canada：ICAO， 2017.

[8] International Civil AviationOrganization. SP 60/4-17/80[R]. Canada：ICAO， 2017.

[9] International Civil AviationOrganization. AN-WP/9107 and AN-WP/9107 DP No. 1[R]. Canada： ICAO， 2017.

[10] International Civil AviationOrganization. AN-WP/9177[R]. Canada：ICAO， 2017.