新时代高校内部治理体系现代化重构

摘 要：传统的高校内部治理体系日益表现出失灵的窘境，迫切需要进行现代化重构，以适应新时代党和人民对教育发展的新要求。在高校内部治理中贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，吸收人类文明有益成果，运用整体性治理的理论和方法，对高校内部治理理念、制度体系、治理机制、治理手段进行现代化革新，是破除新时代“高校失灵”的窘境，加快教育现代化，建设教育强国的有效途径。

关键词：新时代；现代化；整体性治理

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2018）18-0010-04

Abstract： The traditional internal governance system of colleges and universities is increasingly showing the dilemma of failure. It is urgent to carry out modernization reconstruction to meet the new requirements of the Party and the people for the development of education in the new era. In the internal governance of colleges and universities， we should carry out the thought of socialism with Chinese characteristics in the new era， absorb the beneficial achievements of human civilization， and apply the theory and method of holistic governance. It is an effective way to break through the dilemma of "university failure" in the new era， to speed up the modernization of education and to build a powerful educational country by modernizing the idea， system， mechanism and means of internal governance in colleges and universities.

Keywords： new era； modernization； holistic governance

习近平总书记在党的十九大报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。抓住新时代的历史特征，在高校内部治理中领会贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，吸收人类文明有益成果，构建新时代现代化的高校内部治理体系，是破除新时代“高校失灵”的窘境，推进一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展，加快教育现代化，建设教育强国的有效途径。

一、问题提出：高校内部治理体系的失灵窘境

“治理体系是一个制度体系，现代国家的治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统”。[1]或者说治理体系是达成治理目标的整体功能系统，这个系统融合治理理念、治理手段、治理结构、治理机制等诸多方面的制度安排。本文认为，高校内部治理体系是高校内部治理主体治理高校事务、实现治理目标的各项制度安排的集合，它是高校内部治理理念、治理结构、治理机制、治理手段等诸多紧密联系、协调运行的有机整体。十八大以来，我国高等教育取得全面發展，但利益固化的藩篱导致高校内部治理的革新动力不足、进展缓慢，传统的高校内部治理体系呈现出明显的“碎片化”特征，面对日益复杂的治理事务和新时代教育改革发展的新要求表现出明显的失灵窘境。

（一）极度功利化：治理理念的时代背离

众所周知，在中国，无论是古代高等教育，还是近现代高等教育，均具有强烈的工具性取向。若从外部关系来看，高等教育一直被作为社会政治的或经济的手段，服从服务于政治或经济等外在目的。[2]这种工具理性和政治经济利益驱动下的发展理念，在相当长的一段时期内，推动了我国高等教育的快速发展，解决了我国高等教育底子薄、基础差、规模小等现实问题，推动实现了我国高等教育从“站起来”到“富起来”的历史性转变。但是，随着时代的进步与发展，人民群众对高等教育质量的要求越来越高，党和国家对实现高等教育内涵式发展的愿望越来越迫切，人们开始更加关注高等教育目标的全面性，更加关注高等教育对人自身发展的满足，“强起来”已经变为高等教育新的时代任务。传统的极度功利化的治理理念恰恰忽视了高等教育对人自身满足的重要性，忽视了高等教育立德树人的根本任务，其与党和人民的最新要求背道而驰，与“坚持人民为中心”的时代精神格格不入，在加快一流大学和一流学科建设，推动高等教育内涵式发展，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育等方面已失去驱动力。

（二）三维碎片化：治理主体、结构与功能的时代裂变

在传统官僚制和新公共管理治理模式的影响下，我国高校内部治理结构是在强调竞争的基础上，按照功能和专业化分工建立的条块结构，在相当长的一段时间里满足了内部治理对于专业化的需求，但带来了严重的负面效应，导致治理主体、结构、功能的严重裂变，相互分离的治理主体和大量割裂的部门机构，日渐出现目标冲突、各自为政、项目重复、转嫁问题、沟通不畅等典型的“碎片化”问题，高校内部治理制度体系的不完善和治理机制的不适应性，更加加剧了这种“碎片化”的问题，进而导致治理能力的严重下降。这种罹弱的治理能力不能适应新时代教育改革发展的要求，影响新时代教育改革发展目标的实现。我国高校内部治理的“碎片化”主要表现在三个维度：一是治理主体的碎片化，主要特征为不同治理主体治理权力的严重异化，表现为治理中政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的模糊与混乱。二是治理结构的碎片化，横向上表现为不同部门间的各自为政与协调不力，纵向上表现为校-院或校-院-系所等不同治理层级间的统筹缺失。三是治理功能的碎片化，主要表现为职能的单一性与服务供给的碎片化，严重降低了治理效率。

（三）信息化迷失：治理手段目标支撑能力严重不足

近年来，随着国家对教育信息化工作的重视以及计算机和信息技术的普及发展，高校内部治理逐步采用信息化的治理手段来实现治理效能的提升。但高校内部信息化建设普遍存在方向性迷失，建设重点的问题针对性薄弱，导致高校内部治理信息化建设方面显现出对治理目标实现支撑力不足的问题。一方面，信息化系统引进的盲目性严重。盲目引进系统在高校信息化建设过程中普遍存在，简单的把增加信息化系统和平台作为衡量信息化水平的依据，忽视系统和平台的实用性和兼容性等问题，导致一些系统成为摆设，或者引进了系统反而增加了工作量；另一方面，忽视信息整合能力建设。这导致系统及平台间的“各自为政”，信息化建设对学校内部条块功能间的“信息孤岛”问题解决乏力，横向部门、纵向层级间没有形成一个统一的信息资源整体，各信息源之间无法进行信息的有效沟通。[3]再者，高校内部治理的信息化建设“政务化”现象严重，引进和建设的系统和平台基本属于政务处理型，缺乏具有互动性和回应性的信息化平台。

二、原则确立：新时代高校内部治理体系现代化重构的顶层要求

传统高校内部治理体系的现实窘境，迫切需要实现现代化重构。在中国特色社会主义新时代这一全新历史方位上，进行高校内部治理体系的现代化重构，必须深刻领会、贯彻落实十九大精神，充分体现新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，保证高校内部治理体系现代化构建始终保持正确的方向。

（一）“堅持以人民为中心”“办好人民满意的教育”的原则

党的十九大报告指出，在社会主义各项事业的建设中，要明确以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展。在发展教育事业方面特别提出，“必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”“办好人民满意的教育”正是“坚持以人民为中心”的发展思想在教育领域的体现。

新时代我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。教育在满足人民美好生活需要、促进人的全面发展等发面发挥着至关重要的作用。教育领域的改革必须“坚持以人民为中心”的基本原则，以“办好人民满意的教育”为目标，把人民对美好教育的向往作为教育改革的动力。作为教育改革的重要方面，高校内部治理现代化建设过程必须全面贯彻落实“坚持以人民为中心”“办好人民满意的教育”的基本原则，用现代化重构的实际行动践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到高校改革发展的全部活动之中。

（二）坚持全面深化改革的原则

十九大报告中指出要坚持全面深化改革，“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固话的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”教育改革问题是全面深化改革的重要组成部分，在教育改革中必须全面贯彻落实坚持全面深化改革的有关原则。

作为教育改革发展的重要组成部分，高校内部治理体系现代化建设也必须坚持全面深化改革的基本原则，重点要在“深”上做功夫。在高校内部治理体系的现代化构建中要坚决破除落后的、不符合时代特征的治理理念、治理手段和体制机制弊端，打破不符合时代精神的利益格局，充分吸收人类优秀发展成果，运用最新的理论和方法，构建符合新时代要求的现代化的治理理念、治理手段和体制机制。

（三）坚持党的领导、充分民主与依法治校相结合的原则

党的十九大报告中明确指出要“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”，这是对我国宏观层面改革与发展提出的总要求，是社会主义各项建设中必须要坚持的基本原则。高等教育的改革发展是国家政治社会生活的重要组成部分，在高等教育改革发展的过程中必须全面贯彻落实这一基本原则。

作为高等教育改革发展的微观领域，高等学校内部治理体系现代化重构也必须要坚决贯彻落实这一基本原则，这就要求在高校内部治理中必须坚持党委领导、充分民主和依法治校相结合的原则。在高校内部治理体系现代化构建中，要通过加强制度建设来保障依法治校，通过制度体系重构保障党委在高校内部治理中把方向、谋大局、定政策、促改革的核心地位，保障党委总览全局、协调各方的政治领导能力，同时确保各治理主体民主权力的充分发挥，形成治理主体间新型的契约关系。要加强机制创新，通过机制建设支撑起多元共治的民主治理格局。

三、理论与方法：整体性治理的学理追溯与模式解构

整体性治理的理论阐释主要从学理追溯和模式解构两方面展开，前者主要探讨整体性治理发展演进，后者主要阐释整体性治理的内涵及策略。

（一）学理追溯：整体性治理的发展演进

整体性治理理论建立在两个背景之上：一是盛极一时的新公共管理的衰微；二是信息技术的发展，即数字时代的来临。[4]

20世纪70、80年代，西方国家掀起一场“政府重塑”、“公共部门再造”的政府治理改革热潮，力求以“市场化”、“分权化”、“竞争化”的新公共管理运动解决日益严重的“政府失灵”问题。新公共管理的治理模式改革初期成效显著，一定时期内缓解了西方政府的治理危机，但其没有打破传统官僚制的魔咒，20世纪90年末新公共管理日渐式微，其“竞争化”的治理理念、“碎片化”的治理主体和治理结构、“市场化”的治理机制，带来各自为政、功能裂变、恶性竞争、沟通不畅等诸多治理问题，无力解决日益复杂的公共事务。整体性治理的代表人物之一邓利维在对西方政府的实证研究中指出，发达国家的公共管理系统已经在分散化、竞争和激励三个方面发生深刻变革，尤其是其主导的治理理念—新公共管理已经寿终正寝。[5]而作为分散化、碎片化对立面的整体主义恰好为问题的解决提供了一种可行的方式。

在整体性治理的另一位代表人物登力维看来，信息技术的发展与变革是公共行政变革的关键因素之一。政府信息技术可谓是现代公共服务系统理性和现代化变革的中心。数字时代改变了信息传播方式，极大提高了信息传播的速度与广度，也在日益拉进政府、社会及公众等不同治理主体间的距离，主体间变得越来越透明化、公开化，主体间的协调整合变得越来越迫切。这些变化对条块分割的传统官僚制的冲击日渐明显，逐步改变政府的治理理念、治理结构、治理机制，政府不得不加快调整原有的治理模式。

另外，全球化的日益加深、公共事务治理的复杂化、现代性危机的特殊性等因素共同推动了作为新公共管理替代方案的整体性治理模式的诞生。

（二）模式解构：整体性治理的内涵与策略

希克斯认为，整体性治理的定义可概括为“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”[6]。整体性治理是在对新公共管理反思的基础上对政府治理体系的系统性再造，是治理理念、治理结构、治理手段、治理机制等诸多方面的整体性改造策略。

1. 治理理念：责任性与公共利益导向

希克斯在多本关于整体性治理的著作中，明确了责任对于整体性治理目标达成的重要性。整体性治理责任性治理理念强调各治理主体的诚实及服务输出的效率和有效性，对于推动各治理主体间的互信及治理目标的达成至关重要。对责任的重视充斥整体性治理的各个环节，是整体性治理最核心的理念之一。另外，整体性运作的中心目标就是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题， 而不是在部门和机构之间疲于奔命 ”。[7]整体性治理关注公众需求，推动政府职能回归公共服务。登力维认为，以公众需要为基础的整体性治理远远超出公众参与治理过程的传统范畴，重点是确定真正以公民、服务、需要为基础的组织基础。[8]公共利益导向被看为是整體性治理的另一核心价值理念。

2. 治理结构：网络化与结果导向

面对复杂的公共事务和多元治理主体日渐高涨的参与热情，条块分离的组织结构已经不能满足政府治理的需求，整体性治理作为替代解决方案，其治理结构是逆碎片化的网状结构。整体性治理强调满足公众需求、为公众提供整体性服务，把解决问题作为治理的出发点和目标，其组织结构设计在尊重专业化的基础上，更加注重结果和目标的实现。其包容各治理主体和利益相关者的网络结构有利于各主体特有资源和优势的整体性发挥。“在这一网络结构中，网络的行动者广泛地使用沟通、协商和谈判机制，他们之间呈现一种协作关系，而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛更是一种相互认同。通过网络状结构的整合和优化，整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，由此，整体性治理实现了跨界合作的最高境界”。[9]

3. 治理手段：制度化与信息化

希克斯指出，整体性治理作为公共管理的新范式，是可以且必须进行制度化。整体性治理通过制度化的方式建立起各治理主体间的契约关系，激活并维护整个合作网络。制度化同时也是稳固整体性组织结构，实现整体性治理目标的重要手段。信息技术的发展使整体性治理得以实现，信息化也成为了整体性治理的重要治理手段。信息化治理手段实现了整体性治理的不同治理主体和利益相关者间的信息共享及互联共通，有效打破了治理过程中的“信息孤岛”的状况，实现了以整体的、协同的决策方式和服务输出。

4. 治理机制：责任、协调、整合

希克斯认为责任感对整体性治理至关重要。整体性治理的组织结构是由不同治理主体和利益相关者组成，责任机制有效解决了这些没有隶属关系但又相互依赖的行动者和组织间的信任和一致性问题。协调是整体性治理中另一个重要概念，整体性治理的协调涉及认知、信息、利益、决策等诸多方面，整体性治理的协调机制既包括协调行动者之间的利益关系，也包括协调行动者与整个合作网络的关系， 主要包括：价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制。[9]协调机制有效缓解了整体性治理的过程冲突， 增强了整体性治理组织结构的凝聚力。整合对于整体性治理至关重要，整合机制促进了不同治理主体、纵向治理层级、横向治理功能的有效融合，推动整体性治理最高水平的实现。

四、构建之道：整体性治理的有效融合

新时代重构现代化的高校内部治理体系，必须坚持前文所述的基本原则，在遵循新时代党和国家的最新要求的基础上，充分吸收人类有益成果，运用好整体性治理的理论与方法。

（一）理念革新：回归人本与公共性

理念是行动的原始驱动力和持久推动力，一般而言，什么样的理念就会带来什么样的行为方式。对高校内部治理体系进行重构，必须进行理念革新，建立起符合时代精神的现代化的治理理念，这是对高校内部治理体系进行现代化重构的第一步。

整体性治理关注公众需求，是现代治理模式的最新成果，其核心理念是责任性和公共利益导向，与“坚持以人民为中心”“办好人民满意的教育”的基本原则相一致，其公共性和现代性特征明显。用整体性治理理念重构高校内部治理理念，首先要在高校内部深入开展思想政治教育，增强新思想新理念的宣传力度，特别是增强高校内部治理主体的意识形态工作，促其转变观念，增强责任和公共利益导向的治理理念。其次要建立学习机制，推动治理主体主动学习新思想新理念，加强思想理念的自我革新，减少工具理性和外在性的束缚，主动建立起更加关注人的属性，更加重视人的全面发展和内涵式发展的治理理念。再者，还要在理念革新的过程中全面贯彻党的教育方针，落实高等教育立德树人的根本任务，将整体性治理理念与新时代中国特色社会主义发展理念相融合，真正构建起适合我国高校实际情况的内部治理理念。

（二）碎片弥合：构建党委领导下多元共治的网络治理结构

整体性治理构建的是网络化治理结构，强调主体的协调，着眼于部门与层级的整体性运作，并通过制度化和机制建设稳固这样的治理结构。对高校内部治理结构进行现代化改造，要充分运用整体性治理的制度化手段和机制，弥合“三维碎片”，形成治理主体间新型契约关系，构建党委领导下的高校内部治理多元共治的网络治理结构。

一方面，通过制度重建明确党委领导下多元共治的新型契约关系。近年来高等学校都加快了制度化建设的步伐，但普遍存在形式化的问题，制度效用没有发挥，导致主体间权力关系异化。对高校内部治理制度体系的重建就是用法治手段构建主体间的契约关系。首先是加强顶层设计，在相关制度中进一步明确党委的集中统一领导，确保党委在高校内部治理体系中总览全局、协调各方的能力和作用；其次是理顺主体权力关系，完善党委领导下的校长负责制，对政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的边界及运行规则进一步明确，增加操作性与约束性；再者要进一步完善纵向治理制度体系，理顺校院系权力关系与治理规则，保障院系合理权力的“依法”行使。

另一方面，通过机制创新形成党委领导下的多元共治格局。整体性治理机制对高校内部治理机制进行创新性建设重点要完善三个方面：一是构建责任机制，主要是责任考核机制与责任追究机制，在制度重建的基础上，进一步明确主体责任、部门责任，加强责任考核与责任追究；二是构建协调机制，主要是治理主体间利益协调机制、目标协同的协调机制、信息共享的协调机制。还要构建政治-行政-学术-民主参与权力的耦合协调机制、学校-学部-院系纵向层级间的治理协调机制等。[10]三是要构建整合机制，主要包括治理功能的整合机制、治理层级的整合机制、治理部门的整合机制。

（三）溯本求源：精准定位信息化治理手段建设方位

治理的过程是信息的传递和执行的过程，信息化是信息传递方式现代化和便捷化的重要标志。[11]信息化水平是高校内部治理体系现代化的重要标志，找准高校内部信息化治理手段的建设方位，引入整体性治理的信息化建设方法，是提升高校内部治理手段目标支撑力，推动现代化治理体系建设的重要方面。整体性治理把信息化建设作为实现治理目标的重要手段，重视加强信息共享和互联互通平台建设。第一，要树立起正确的信息化建设理念。要破除原有的“数量至上”“技术至上”等粗放的建设观念，加强信息化质量建设，在系统引进上要注重功能及实用性；第二，要加强功能整合，提高系统的互通性。加強对横向功能模块和纵向层级模块之间的功能整合，以实现行政功能、教务功能、学生管理功能、校-院-系所的层级功能等功能间互通兼容为最终目标，以打破部门间的“信息孤岛”；第三，要加快建设“民主型”信息化平台建设。打破目前“政务型”平台垄断的局面，加快建设起具有民主、互动、多向度功能的信息化平台，如民主决策平台、意见收集处理平台等，以平台建设增强治理的主动性，增强治理体系的回应性和包容性。

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