必须从国家战略层面认识蓄滞洪区湿地化

摘要：蓄滞洪区建设不是一个简单的“水利技术”问题，尤其对于人口稠密、经济发展水平较高的沿江（河）重要经济带而言，必须从国家战略层面重新认识蓄滞洪区建设。在分析蓄滞洪区建设的重要意义及存在问题的基础上，本文提出了将蓄滞洪区建设与生态湿地建设相结合的思路，构建蓄滞洪区可持续发展模式。湿地型蓄滞洪区是将经济发展与土地利用模式进行调整，协调区域发展与分洪运用，在保证防护能力的前提下，尽可能发挥蓄滞洪区的生态功能及综合效益。最后，本文提出了从宏观层面推动湿地型蓄滞洪区建设的战略选择。

关键词：蓄滞洪区生态保护湿地恢复可持续发展

作者简介：

黄志凌，中国建设银行首席经济学家。

长江经济带是我国最为重要的经济区域。2016年长江经济带生产总值（GDP）达33.3万亿元，以占全国1/5的土地贡献了全国2/5以上的GDP总量，是我国经济发展中最为重要的支撑带。然而，每年汛期来临，长江中下游沿线城市都绷紧神经、严防死守，把防洪抢险作为非常重要的工作，不仅干扰了相关区域的正常经济运行，也使不断增加的防洪成本推高了经济运行成本。沿江中上游水库的建成，虽然降低了常规洪水的威胁，但面对超出库区能力的极端异常洪水，或者异常自然天气叠加国际地缘政治军事“极端化”威胁，洪涝灾害风险将成百上千倍放大。经济越发达，经济水平越高，越要前瞻性地思考应对这种“极端的系统重要性风险”的措施。2016年以来，笔者从经济学角度与有关人士探讨了加强蓄滞洪区建设的重要意义以及蓄滞洪区“退田还湖”恢复湿地生态功能的可能性，提出如何缓解蓄滞洪区分洪运用与经济发展的矛盾，发挥更大的经济效益和环境效益的若干建议。

一、蓄滞洪区的本源功能正在弱化

（一）蓄滞洪区的本源功能呈弱化趋势

水是人类文明的摇篮，尼罗河流域的古埃及、两河流域的古巴比伦、印度河及恒河流域的古印度和长江黄河流域的中国等世界四大古代文明都因水而兴。水是丰饶、创造、不死、再生的生命动力，又是毁灭、破坏、死亡、断绝的反面力量。水可载舟，亦可覆舟，洪水如果发生在人口稠密、经济发达地区，将造成极大的生命、财产损失。中国幅员辽阔，地形复杂，季风气候显著，降雨量在时空分布上极不均匀，是世界上水灾频发且影响范围较广泛的国家之一。从古至今如何应对丰水期的洪水灾害，是治国者要面对的重大问题。

人类治理洪水主要有两种方式：一是沿河两岸高筑堤岸，迫使洪水顺河道下泻入海。国内外防洪减灾的实践证明，这种办法只适用于小流域和重点区域防洪。就大流域防洪而言，受自然规律、经济实力和军事风险等各种条件限制，不可能在上游修建大量水库全部拦蓄洪水，也不可能无限制地加高堤防。二是将洪水有计划地分泄于湖泊、洼地，洪峰过后，积水再缓缓返回原河道，自然下泻入海。早在战国时，管子就有“地有不生草者，必为之囊”等应对水害的论述，囊即为蓄水之地。从历史上看，在行洪能力严重不足的江河两岸低洼地区顺应自然规律开辟蓄滞洪区来调蓄洪水，是一项切实可行、经济有效的防洪措施。

蓄滞洪区主要是指河堤外洪水临时贮存的低洼地区及湖泊等，包括行洪区、分洪区、蓄洪区和滞洪区。其中，行洪区是指天然河道及其两侧或河岸大堤之间，在大洪水时用以宣泄洪水的区域；分洪区是利用平原区湖泊、洼地、淀泊修筑围堤，或利用原有低洼圩垸分泄河段超额洪水的区域；蓄洪区是指用于暂时蓄存河段分泄的超额洪水，待防洪情况许可时，再向区外排泄的区域；滞洪区则具有“上吞下吐”的能力，其容量只能对河段分泄的洪水起到削减洪峰，或短期阻滞洪水作用。

中华民族自古就非常重视水利工程建设，蓄洪区建设亦自古有之，依天然水量分布和其他地理条件，在黄河、长江、淮河、海河沿岸均曾有蓄洪区安排。中华人民共和国成立后，对蓄洪区的建设更为系统和科学，建设了国家级蓄滞洪区共97处，1950—2001年的51年中，97处蓄滞洪区曾运用445次，蓄滞洪总量为1205亿立方米。其中：长江荆江分洪区1954年3次开闸分洪，杜家台分洪区自1956年建成以来启用19次；黄河东平湖老湖1982年分洪1次；淮河1950年至今共运用239次行蓄洪区，最为频繁；海河流域有25处蓄滞洪区曾启用过，内有3处运用超过10次。这些蓄滞洪区为流域防洪减灾做出了巨大贡献。

虽然蓄滞洪区在大江大河防洪历史中曾发挥重要作用，但随着时间推移，蓄滞洪区建设与经济发展脱节，在管理上存在诸多短板，尤其是一些地方忽视蓄洪滞洪区的本源功能，进行了相当强度的初级工业化建设，形成了较高的人口密度，决策时面临越来越多的选择困境。目前，我国有国家级蓄洪滞洪区3万多平方公里，区内居住1600多万人口，还有大量工商企业，很难真正用于行洪滞洪。在反复分洪的区域，迁移、重建的经济成本极高。以淮河区域蒙洼蓄洪区为例，该区在建成以来的63年里15次开闸蓄洪，累计蓄滞洪水75亿立方米，因分蓄洪造成的直接經济损失累计约35亿元。考虑到分洪的成本和民生影响，决策者越来越难以做出开闸泄洪的决定。如1998年长江洪水已经超过必须启动荆江分洪的理论设限，却没有采取分洪措施。

（二）蓄滞洪区本源功能弱化的原因

一是圩堤工程隐患多，缺少必要的进退洪工程。目前，中央财政对蓄滞洪区的补偿较少，导致区内圩堤工程隐患较多，大多蓄滞洪区没有修建控制闸门，只能采取临时扒口分洪，往往造成分洪不及时，严重影响分洪效果。根据水利部调查，总长2764 公里的蓄滞洪区圩堤，除了长江干堤、洞庭湖和鄱阳湖部分在1998年大洪水后进行了加高加固的基本修缮，其余地区都没有进行任何防洪建设。以荆江分洪区为例，2003 年以前，其河堤加固经费全部由地方政府承担；2003—2008 年，国家开始进行每方5元的培堤土补助，剩余部分由乡镇和村民垫付；2008年后，中央财政开始全额补助，但补助额非常少，导致区内存在圩堤未达标、断面不足、险工险段多等问题。

二是蓄洪区内人口较多，安全设施严重不足。蓄滞洪区应把人口限制在一个方便大规模转移的范围内，但国内部分蓄滞洪区人口较多，难以进行安全转移。如对荆江分洪区最近一次摸底调查显示，区内现居住人口60多万，比1998 年增加了近7万人；分洪时，除了其中本来就定居在安全区的20 万人外，剩余40 万人需全体转移、临时安置。目前，国家名录中蓄滞洪区的安全设施仅可解决不到30%区内总居住人口的安全问题，区内圩堤未达标、台顶不够高、救生器材不够用。一旦分洪运用，仍需紧急转移大量人员，严重影响人民生命财产安全。此外，传统的避水楼台和大规模人员撤离等避洪方式，已不适应以人为本的经济社会发展要求。

三是管理薄弱，区内经济无序发展。按照《防洪法》和《防汛条例》的规定，在蓄滞洪区内建设非抗洪所用建筑需要申报并提交洪水影响评价报告。分洪区内也并不适宜发展容易被洪水毁坏的工业，而应该大力发展农业。但实际情况却是，部分蓄滞洪区在人口控制、土地开发利用、产业发展等方面的管理十分薄弱，普遍存在管理机构不健全、职责不清、经费缺乏等问题，导致区内社会经济无序发展。以荆江分洪区为例，其所在地公安县在湖北省80个县域经济中排名第54位，区内10%的人口属于贫困人口。面对经济发展的压力，荆江分洪区的工业已占据当地经济的大半，第一、第二、第三产业的比值为37.4：60.2：2.4。

四是功能单一，综合功能尚未发挥。目前，蓄滞洪区绝大多数仅发挥了其单一的防洪功能，而忽视了改善居民生产、生活，以及洪水资源利用和生态保护等方面的功能。

五是不适应形势的变化，部分蓄滞洪区设置需要合理调整。我国现有的蓄滞洪区大多建于20世纪50—60年代，随着经济社会的发展和江河防洪形势的变化，部分蓄滞洪区运用机率大为降低，而另一些运用机率则十分频繁；同时一些流域还需新设蓄滞洪区，有必要及时进行调整，统筹水库、湖泊、河道和行蓄洪区在洪水安排中的关系，使蓄滞洪区布局更加科学合理。

既要充分发挥蓄滞洪区的战略功能，又要减少分洪行洪蓄洪损失，同时实现蓄滞洪区由“旧”变“新”、由“穷”变“富”、由“弱”变“强”、由“水害”变“水利”的转型发展，是决策者面临的难题。

二、湿地化可能是充分发挥蓄滞洪区功能的最佳选择

建立蓄滞洪区是一项历史悠久、切实可行、经济有效的防洪措施，但蓄滞洪区作用的发挥是有条件的。欧美发达国家普遍建设了大量蓄滞洪区，并将该区域规划为湿地或自然保护区，利用湿地的自然储水能力在汛期储蓄过量洪水，发挥了良好的防洪蓄洪作用。当前，我国蓄滞洪区建设与区域内经济发展面临诸多矛盾，推进蓄滞洪区转型发展刻不容缓。

（一）从国际经验看

把蓄滞洪区建设为湿地有利于改善生态系统，具有可操作性。作为国家防洪的需要，美国、日本、德国等发达国家也建设了大量蓄滞洪区。为保障蓄滞洪区的防洪作用，发达国家对蓄滞洪区的土地规划均有明确安排，严格限制在该区域内的建设开发和居民居住，一般只将蓄滞洪区作为公园、湿地或自然保护区等。

美国密西西比河中下游新奥尔良市附近的莫甘扎泄洪道，将洪水引入阿扎法拉亚盆地，最终流入墨西哥湾。美国政府通过颁布《防洪法》《全美洪泛区管理的统一计划》和《沿岸区域管理法》等法律条例，不允许蓄滞洪区内有妨碍行洪的建筑物，并对区内土地利用进行投资导向管理，如开辟为公园、湿地或自然保护区等。

日本关东地区的渡良濑蓄水池人工湿地，主要通过湿地对洪水进行储蓄，经过湿地内各种植物的吸附和沉淀作用，去除水中的氮和磷等，以达到对水体自然净化的目的。日本政府通过《河川法》等法律，规定蓄滞洪区属于国家专用土地，企业和个人无土地使用权，不能在其上建设住宅等建筑物。除汛期分洪外，蓄滞洪区平时作为水田、公园或自然保护区等。

德国的布罗姆巴赫湖和阿尔特米尔湖构成的蓄滞洪区，在洪水来临时，由多瑙—美因调水工程将洪水调入该区域，对多瑙河水进行储蓄。德国政府规定，莱茵河等河流流域的蓄滞洪區内不允许有居民居住，区域内土地在未行蓄洪水时可作为湿地或自然保护区等。

结合我国国情，推进蓄滞洪区湿地化还可发展区域经济、实现区内居民脱贫，符合国家战略要求。考虑到当前我国蓄滞洪区的运用状况，有必要从制度建设、资金来源与投向等方面分类分层有序科学地推进蓄滞洪区湿地化建设，充分发挥蓄滞洪区应有功能。

（二）从我国社会经济发展现实看

蓄滞洪区湿地化符合我国生态文明建设的发展要求。湿地被誉为“淡水之源”，具有极强的储水功能，充分发挥湿地生态系统的调蓄功能，将大大减少洪涝灾害造成的损失。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”。作为生态文明建设的重要一环，根据《全国湿地保护“十三五”实施规划》的目标，到2020年，我国湿地面积不低于8亿亩，恢复退化湿地14万公顷，新增湿地面积20万公顷。国家“十三五”规划把“湿地保护与恢复”列为100项重大工程之一。

蓄滞洪区湿地化符合我国全面建成小康社会的战略目标。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，《“十三五”脱贫攻坚规划》要求到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫。全国蓄滞洪区社会经济发展缓慢，涉及1600多万人，其中绝大多数是农民，人均纯收入仅为当地其他居民的50%～60%，当地贫困县比例高达21%，区内治贫、保护和发展的矛盾越来越突出。

面对我国“十三五”时期脱贫攻坚和对蓄滞洪区整体建设的目标规划，结合我国当前蓄滞洪区的运用状况，参考国外发达国家对蓄滞洪区的实践，一个可行的解决方案是构建以湿地化为基础的蓄滞洪区转型发展模式，将蓄滞洪区特别是江河湖泊周围的蓄滞洪区，转型为湿地经济区和生态保护区。湿地化后蓄滞洪区内的农田转变为湿地，农民变成渔民或旅游从业人员。蓄滞洪区湿地化在保证蓄洪能力的前提下，实施分洪后的损失较少，在综合考虑防洪成本后，湿地的社会经济效益将显著高于传统农业。蓄滞洪区湿地化将从根本上消除蓄滞洪区人水争地所产生的矛盾与冲突，是实现流域社会经济和资源环境协调发展的必要举措。

（三）从功能效益看

蓄滞洪区湿地化具有多重价值性。历史上，我国大江河中下游遍布湿地，蓄滞洪区湿地化将大量恢复江河流域的湿地，具有重要的经济、生态和美学价值，能为人们提供可直接利用的、持续高产的粮食作物和植物，既是陆地上的天然蓄水库，又是众多野生动植物特别是珍稀水禽的繁殖越冬地。其在蓄洪防旱、净化环境、生物保护和生态旅游等方面都发挥着重要的作用。以长江中游为例，其价值集中体现在以下方面。

一是自然资源功能。各种类型的湿地是长江中游流域重要的自然资源，可以为人类提供生物资源、水资源、土地资源和旅游资源。洞庭湖、鄱阳湖及洪湖等天然湿地是具有很高生产力的湿地系统，其湿地生物生产力能产生极高的经济价值。长江中游湿地（河流、湖泊、水库等）常作为居民用水、农田用水和工业用水水源。

二是调蓄功能。湿地能存储过量的水分，是一个巨大的自然蓄水库。在多雨季节和河流涨水季节，可以分流过量水分，调节河水径流量，削减洪峰，从而减轻和控制洪涝灾害。长江中游湖泊湿地对江河的调节作用更大。如江汉湖群在丰水年份，一般可承接15亿立方米以上的来水，在历年汛期防洪中，均起到调蓄洪水的重要作用。1998年长江发生全流域的特大洪水，自6月11日至8月20日共71天，洞庭湖总来水量1696.2亿立方米，而从城陵矶总出湖水量为1526亿立方米，洞庭湖的调蓄水量为170.2亿立方米。鄱阳湖是长江中游地区最大的洪水调节库，1991年鄱阳湖为长江分洪滞蓄了110亿立方米的洪水。

三是环境净化功能。由于湿地的理化及生物特征，其对污染物具有物理净化和生物净化功能。湿地可以减缓水流，有利于物质沉降；湿地生物群落能对污染物进行吸附、降解，污水处理的生物氧化塘法和土地处理系统就是利用了湿地的这一功能。充分利用湿地资源净化环境，不仅有利于提高环境质量，而且可以节约大量资金。特别是湖泊、河流湿地系统，这种净化效应更为明显。如洞庭湖水域总体水质良好，基本符合地面水环境质量标准《GB3838-88》II-Ⅲ类水标准，主要得益于洞庭湖湿地的水质净化功能。

四是生物保护功能。湖泊湿地是水禽赖以生存的重要繁殖地、栖息地、越冬地和迁徙途经的“中转站”。《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）中明确指出，水禽是指“在生态学上依赖于湿地的鸟类”。因此保护湿地，不仅是保护湿地的生态环境，也保护了生物多样性，特别是水禽的多样性。洞庭湖区作为长江中下游湖群中的重要湖泊之一，是迁徙水鸟重要的越冬地。根据调查资料，湖区共有鸟类257种，分属16目4科。其中，国家一级保护物种有白鹤、白头鹤、白枕鹤、白鹳、黑鹳、中华秋沙鸭、大鸨等7种；国家二级保护鸟类23种；国家三级保护鸟类53种。

五是旅游经济功能。湿地是一类独特的自然景观，具有较高的旅游观光价值。长江流域的几处重要湿地都是旅游观光胜地，如鄱阳湖、洞庭湖、洪湖等。此外，大城市附近的湿地公园已经成为市民休闲旅游的集散地，显示出强大的社会经济功能。

三、宏观层面需进一步研究的问题

实施蓄滞洪区湿地化战略之前，还有一些宏观层面上的取舍问题需要进一步研究。一是立足于使用蓄滞洪区进行防洪还是继续加大沿江（河）各区域防洪投资？二是蓄滞洪区湿地化转型是否有助于原居民摆脱贫困？三是蓄滞洪区湿地化对于全国粮食安全的影响到底有多大？能否承受？四是能否结合蓄滞洪区湿地化建设，同步建立区域性经济中心的防洪受益与既定防洪成本转移补偿机制？

首先，无论是从自然科学的角度还是从经济学的角度观察，沿河高筑堤岸的办法只适用于小流域和重点区域防洪，就大江大河的大流域防洪而言（尤其是中下游已经形成规模很大、经济发展水平很高的“经济带”），高筑堤坝的方式成本太高、安全保障程度很低。正确的选择是顺应自然规律，于湖泊洼地处分洪滞洪，缓解下游重点区域防洪压力。其次，怎样既增强蓄洪区的防洪功能，又减少分洪行洪蓄洪损失，甚至还要使蓄洪滞洪区保持一定经济贡献。一个可行的解决方案是现有蓄洪滞洪区退出耕作农业，转型为湿地经济区和生态保护区。农田转变为湿地，农民变成渔民或旅游从业人员。有产业就有就业，群众生活就有保障。在综合考虑防洪成本后，湿地的社会经济效益将显著高于传统农业。再次，就目前的经济技術水平而言，蓄洪滞洪区退出耕作农业之后，全国粮食安全基本上不会产生太大影响。实际上，现代生物技术进步引发种植业多次革命，单位耕地的粮食产量成倍增长，尤其是滴灌技术等旱作农业技术进步使得华北、西北干旱农业发展潜力巨大，传统的围湖扩大耕地、开垦湿地的必要性显著降低。这样来看，不仅对现有蓄洪区可以遵循湿地改造的策略，对于其他沿江河低洼地区，也可考虑转换成具有蓄洪滞洪功能的蓄洪湿地，降低防洪压力与成本。最后，蓄滞洪区湿地化将从根本上消除人水争地所产生的矛盾与冲突，是实现流域社会经济和资源环境协调发展的必要举措。要以全国上下一盘棋的大局观，充分释放蓄滞洪区的功用。不仅要两害相权取其轻，更要化害为利。在蓄滞洪区用不用、发不发展、能不能发展和如何发展的问题上，应该具有蓄滞洪区湿地化战略思维，从制度建设、分类管理和资金保障三个层面推进蓄滞洪区的湿地化战略。

（一）完善蓄滞洪区湿地化的制度建设

一方面，要深化“河长、湖长制”，把蓄滞洪区湿地化作为优化蓄滞洪区功能，实现流域治理的重要环节。尽快形成全流域整体观，算好总账，最大程度的减少损失。另一方面，鼓励蓄滞洪区设立省级或者国家级湿地保护公园。将蓄滞洪区湿地化项目融合入海绵城市、特色小镇、美丽乡村等既有项目中，通过生态旅游、观光旅游推动蓄滞洪区湿地保护公园的正常运作。

目前，蓄滞洪区建设面临公众参与度低、依法行政依据不明确、湿地管护执法难度大等诸多困难，亟需强有力的法律和制度支撑。一是需尽快制订蓄滞洪区的相应建设标准，规范蓄滞洪区的规划与设计。建议水利部门制订颁布《蓄滞洪区设计规范》，规范明确各类蓄洪区的规划和建设要求。二是需尽快制订出台《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，加快重点蓄滞洪区项目的规划与设计，并规范蓄滞洪区建设和管理方案。三是需推进法制建设，不断加强蓄滞洪区湿地化建设的执行力和监督力，严厉打击毁湿滥垦等破坏生态的行为，切实提高湿地保护与恢复能力。四是需建立系统完善的生态文明制度体系，实行源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，切实编好、编严、编密制度的“笼子”，用制度规范生态保护工作，维护生态保护成果。

此外，各级政府部门在项目审批、资金拨付及资金监管、综合协调等方面应各司其职，并结合实际，在湿地总量管控、用途管控和监测评价等方面，建立切实可行的制度，最终形成符合湿地生态保护和治理特点的一整套制度框架。

（二）分类分层有序科学推进蓄滞洪区湿地化建设管理

依据党的十八大提出的“新发展理念”以及习总书记提出的“山水林田湖”综合治理思路，结合不同特点和特质的蓄滞洪区的分类，应以“生态优先、修复为要、合理利用、持续发展”为原则，突出重点，分类施策，有序科学地推进蓄滞洪区的湿地化建设。

对处于重要生态区位、大江大河源头、重要湖泊和沼泽的湿地，在维护区域淡水等方面有重要作用的湿地区域，应加大保护力度，做好湿地的修复和恢复工作，保持湿地生态系统的稳定，提升湿地生态系统的服务功能。

对于蓄滞洪区内已经存在的湿地，若有面积逐渐萎缩、生态功能退化较为严重，存在污染或者过度放牧和围垦、水资源利用不合理的湿地等问题，应采取强有力措施加以制止。集中相应的人力、物力和财力，在关键区域实施抢救性保护和恢复工程，积极开展退耕还湖还湿工作，尽快改变局部生态环境，进一步探索人工性增强蓄滞洪能力。

对于区域内已有成熟工业和农业经济带的蓄滞洪区，首先需要考虑是否继续作为蓄滞洪区，如果仍需作为蓄滞洪区，则应在严格控制开发和利用的基础上，逐步退出工业和农业生产，积极恢复和修复湿地区域，扩大湿地面积，并引导湿地的可持续利用。此外，还应强化国家层面湿地保护与修复工程的示范带动作用，引导各地同步规划实施蓄滞洪区湿地化建设项目，更好地推动蓄滞洪区湿地化建设的发展。此外，对于有一定粮食生产功能的蓄滞洪区，应逐步弱化保障粮食安全功能。

（三）确保蓄滞洪区湿地化建设的资金来源

湿地化建设的基础在于如何保证充足合理的资金投入。“十二五”期间，我国完成湿地化项目总投入67.02亿元，恢复湿地面积18万公顷。经粗略计算，每恢复1万公顷的退化湿地，资金投入需达到4亿元。《全国湿地保护“十三五”实施规划》明确指出，经评估的我国国际重要湿地每年每公顷的价值为11.42万元。要想真正实现湿地的利用价值，政府要合理引导，使受益者和受损者的真正诉求得以满足，市场公平性得以体现。“十三五”期间，需继续发掘湿地生态效益补偿机制的潜力，积极落实湿地保护资金来源和效益补偿资金支撑问题，形成生态补偿和环境改善的良性互动，使生态受益者和受损者在成本与收益的分享上趋于合理，社会经济发展的公平性得以体现。如何完善资金投资机制，在政府引导的基础上加大社会资金的投入，利用市场力量为湿地恢复与建设提供源动力，是保障蓄滞洪区湿地建设事业持续、稳定、健康发展的关键所在。

投资资金的第一来源是要确保财政投入。政府补偿是我国蓄滞洪区生态补偿最重要的方式，也是相对较为容易启动的方式。继续鼓励将湿地建设所需经费纳入同级财政预算。“十三五”规划指出充分发挥中央财政林业补助政策的引导作用，对列出的168个湿地范围所涉及的重要工程项目要通过中央预算、地方投资、社会投资等渠道筹措资金，开展建设。纵向及横向政府财政转移支付、政府专项基金是重要的补偿形式。政府可以根据蓄滞洪总量，设立蓄滞洪专项基金。蓄滞洪专项基金可以与蓄洪证市场挂钩，从而通过市场机制合理分配蓄洪款。同时，财政补偿不能仅限于一次性的资金补偿，可以通过一系列的优惠政策向补偿对象提供除经济支持之外的政策支持，使其能够充分利用资源形成创收的长效机制。再者，要注重智力补偿，以“造血式”的理念向受偿者提供信息、技能等方面的培训，提高其参与市场竞争的能力，改变其过度依赖湿地资源的现状。

政府在确保财政投入的同时要大力引导社会资本参与湿地化建设，鼓励社会资本以共同开发、共同经营的形式参与湿地恢复、设施建设，以基金、公私合作（PPP）、社会组织等多种形式构建投资和利益分配体系。目前，已经成功實践的资金筹集途径有向受益人征收补偿费、向资源开发利用者征收资源税、向排污者征收污染费，以及湿地之外受益地区的政府横向转移支付、水权交易、排污权交易、碳权交易等多种市场化模式。在引导社会资本进入的同时，要注意对于产权的界定问题。建立生产资源产权界定制度、精准计量不同层级的产权价值、形成公平透明的产权交易平台，是确保社会资本有序进入的基础。

（四）优化蓄滞洪区湿地化建设的补偿分配机制

确保足够的资金来源之后，要充分发挥市场的调节作用，引导资金的合理分配。在目前的实践应用中，补偿多以一次性的政府补偿为主，缺少补偿分配的长效机制。为了减少补偿过程中的讨价还价和搭便车等低效率行为，补偿资金的分配需要引入市场化的操作。积极探索政府和社会资金的市场化分配模式，建立补偿资金的流通市场，提高补偿的针对性，是提高资金效用、确保补偿收益和贡献均衡匹配的有效途径。通过排污权和水资源交易的相关实践，笔者认为建立蓄洪证初始市场和流通市场是规范分配机制、激发资金使用效率的可行方法之一。政府可通过招投标的形式拍卖不同蓄洪量对应的蓄洪证，每张蓄洪证对应一定的蓄洪基金和必须承担的蓄洪量。中标的村庄或者地区可以利用基金修建蓄洪渠道，预留整理蓄洪洼地。蓄洪基金超过蓄洪损失的部分即为村庄或者地区因为蓄洪而获得的经济补偿。蓄洪证可以在不同的受偿主体之间流通，只要蓄洪证对应的补偿资金超过了受偿主体所付出的蓄洪成本，蓄洪证就有吸引力和流通价值。市场化的补偿措施提高了居民蓄洪的积极性，大城市或者江河沿岸的村庄会主动想方设法降低蓄洪成本，积极参加蓄洪抗洪，从而获得更多的蓄洪收益。同时，政府临时组织蓄洪抗洪的成本也会大幅降低，使得蓄洪区不再形同虚设，真正发挥其应有的作用。再者，蓄洪证的流通使得补偿资金流入蓄洪成本最低的地区和受偿者手中，泄洪蓄洪的目标地区不再是政府临时的行政命令，而是市场选择的结果，具有长期实施的可行性。

（五）合理规划蓄滞洪区湿地化建设的资金投向

除了合理补偿贡献主体之外，还需将筹措到位的资金规划投资到合适的领域，激發蓄洪区的经济活力。资金投向的合理规划是蓄滞洪区湿地化建设的重要环节。建立全流域统筹管理的相关机构、妥善安置和补偿渔民、细化补偿方案、创造新型就业机会、以人工和天然相结合的方式恢复生态系统多样性、建立湿地巡护管理机制、治理水源空气污染等均是投资的重点。同时，湿地经济的可持续发展依托于完善的湿地生态系统服务市场的构建，寻找可持续创收的相关产业是保卫湿地化建设成果的唯一出路。可以从发展湿地动植物产品、现代农业、生态旅游、生态社区建造、污水处理、空气净化等方面着手，寻找最适合当地市场需求和经济发展现状的投资方向，构建合理的投资回报体系，达到经济效益和社会效益的最终统一。

（六）推动可持续化生态转移支付

蓄滞洪区湿地化推进具有显著的跨区域特点，由此派生的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。生态服务的正外部性导致改造后区域的收益与成本不对称问题。以中央财政为主导的纵向转移支付难以体现实际的收益补偿关系，也难以为继。基于我国的基本国情及现实条件，建议从以下方面构建以生态补偿为导向的横向生态转移支付制度，作为纵向转移支付制度的补充。

一是明确转移支付的原则。首先，从享受收益的区域向待补偿的区域转移的原则。在蓄泄洪治理中，一般是下游区域向中上游区域转移，经济发达区域向经济待发展区域转移，蓄洪受益区向蓄洪付出区转移。其次，从低效率支付向高效率支付转移的原则。通过市场的基础配置作用，如通过市场拍卖的方式将蓄洪区的湿地产业向更有效率的管理者和使用者转移，从而提高其经济和社会效益，为补偿机制积累更多的资源。

二是建立突破地方行政辖区限制的转移支付机构。由中央政府相关职能部门牵头或组织，设立负责日常事务的转移支付机构，该机构由国家相关部门的代表及各地方政府派出的代表、相关专业人士组成。政府授权，与该机构形成委托代理关系。由国家相关部门代表负责组织牵头地方政府代表之间的谈判、协商，并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督，而转移支付资金的归集、请领则由转移支付机构开展。

三是细化各区域间的补偿评价标准，充分发挥政府补偿的公共属性和市场化属性。关于生态补偿的依据或标准的主要看法有：生态保护成本和发展机会成本、生态破坏的恢复成本、生态受益者的获利和生态系统服务价值等等。其中，生态保护者的直接投入和机会成本是指生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力，以及牺牲的部分发展权，二者之和应该是生态补偿的最低标准。生态系统服务价值由于计量方面的原因，只能作为参考或最高标准。具体制定时应该综合考虑国家和地区生态保护及经济社会发展的实际情况或阶段性特征，尤其是湿地周边产业结构调整的时间，通过协商和博弈确定，并与时俱进，有适当的动态调整。

参考文献：

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2.王薇、李传奇：《蓄滞洪区的功能、价值与多目标利用》，《水利发展研究》2004年第4期。

3.向立云、魏智敏：《洪水资源化——概念、途径与策略》，《水利发展研究》2005年第5期。

4.赵飞、王忠静、刘权：《洪水资源化与湿地恢复研究》，《水利水电科技进展》2006年第26期。

5.周训芳：《长株潭“两型社会”建设与洞庭湖湿地管理体制创新》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第9期。

6.曹俊强、孙秀国、钟磊：《华山湖生态湿地型蓄滞洪区建设刍议》，《山东水利》2012年第10期。

7.宋豫秦、张晓蕾：《中国蓄滞洪区洪水管理与可持续发展途径》，《水科学进展》2014年第25期。

8.尉晓松、王文雪：《河北省蓄滞洪区安全区建设方略初探》，《河北水利》2015年第7期。

9.周宏、黄腾、胡金杰：《对蓄滞洪区设计及蓄滞洪区安全区涵闸设计的建议》，《水利技术监督》2015年第23期。

10.林韬、潖江：《蓄滞洪区建设运行与社会稳定风险问题研究》，《广东水利水电》2017年第1期。

11.汪达、汪丹：《浅析我国七大流域洪涝灾害及其防治》，《水利发展研究》2017年第17期。

责任编辑：李蕊