综合管廊建设的“四平模式”

卫道军

按照省委、省政府关于推进城市地下综合管廊建设的部署和安排，2015年以来，四平市通过创新体制机制，以“央企+地方政府”合作为基础，组建SPV公司；采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴”的PPP项目推进模式，吸引社会资本和入廊单位参与管廊建设及运营；采取“政府主导+市场化运作”模式，聘请专业项目管理公司、建立特许经营机制，开启了综合管廊建设的“四平模式”，得到了省委、省政府和国家住建部、财政部的高度认可，成为第二批国家地下综合管廊试点城市，3年来获得中央财政10.8亿元的专项资金补助，为加快推进中小城市管廊建设探索出了可复制、可推广的路径和经验。

政府强力推动。四平市把地下综合管廊建设作为促增长、惠民生的“一号工程”，在被列入全国试点城市之前就主动担当、率先破题，2015年高标准完成地下综合管廊建设8.981公里，成为全省动手最早、进度最快的城市。2015年9月，四平市管廊项目进入财政部第二批PPP示范项目目录，在物有所值评价和财政承受能力论证中均获得通过，所需财力均在财政可承受能力范围内。四平市人大常委会审议并通过了采取PPP模式建设管廊、管廊PPP项目可行性缺口补贴纳入财政预算等重大事项，为SPV公司的成功组建提供了制度保障。2016年4月，经国家财政部和住建部组织的竞争性评审，以全国第三名的综合成绩成为全国地下综合管廊试点城市。

科学编制规划。四平市及时编制完成《四平市中心城区地下综合管廊建设规划（2015—2018年）》和《中心城区地下综合管廊工程规划（2015-2030年）》，涵盖老城区和东南生态新城共119平方公里，管廊舱室容纳给水、热力、中水、电力、通讯、蒸汽、燃气、充电桩、排水等9类管线，并预留了新能源汽车充电桩专用电缆。运用城市多维地理信息系统，全面梳理了中心城区及开发区的地下给排水、供热、燃气等各种管线及零标高以上建筑物，建立了《城市部件数据库》和《城市管理标准地理编码数据库》，构成了一个工作流程清晰、组织严密、指挥高效的城市综合管理体系，为地下综合管廊建设的快速推进提供了指引。

坚持央地共建。四平市坚持靠大联强、优势共享，建立“央企+地方政府”的合作模式，采取总承包的方式招标项目管理，引入国内一流团队全面负责SPV公司组建、管廊设计、项目咨询、工程施工。改变以往组建临时建设办公室的做法，采取“政府主导+市场化运作”的模式，聘请专业项目管理公司代替政府对管廊的规划设计、工程程序、施工协调、现场组织等进行全方位管理，直至交付验收，使监管更科学、更专业、更有效。广泛应用国内前沿技术，利用无人机全方位考察和监测现场施工情况及安全情况、三维激光扫描技术进行工程校准与测绘、BIM（建筑信息模型）技术制作出管廊的三维模型，方便监控内部运行情况，全面提高工程建设的质量和效率。

创建管廊建设新模式。针对管廊项目建设周期投入大、政府财政当期资金不足等实际问题，四平市政府积极寻求与央企合作，采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴”的运作模式，破解资金、技术等难题。四平市政府授权市住建局作为地下综合管廊PPP项目实施機构，通过公开招标的方式确定中交四公局等5家央企联合体为社会资本合作方。由四平市城市发展投资控股有限公司代表市政府与社会资本合作方共同成立四平市地下综合管廊投资运营公司负责建设与经营。

创新体制机制。创新特许经营管理机制，试行管廊有偿使用办法。管廊建成后经过评估，政府将管廊经营权作为存量资产转让给SPV公司。SPV公司负责管廊和市政道路的投资、建设、运营和维护。运营期内，通过入廊费、运管费及财政可行性缺口补贴，为项目公司股东获得合理回报。特许经营期满后，将管廊设施无偿交还政府。特许经营期内从预算中安排的支出占一般公共预算支出比例平均约为2.91%。这是新一轮管廊建设过程中抢抓机遇、率先突围、竞争全国试点的最大优势。经过合理测算，四平市制定了《四平市地下综合管廊有偿使用收费方案（试行）》，合理确定入廊费。

四平市通过PPP模式向社会资本开放地下综合管廊项目，拓宽了融资渠道，形成了多元化、可持续的资金投入机制，为推进其他多个城市基础设施项目总结出了一套可复制、可推广的PPP项目“四平模式”。？