新时期长江流域水利工程建设质量监督管理初探

朱波 冯亦佳 翁月娇

摘要：党的十九大以来，水利工作被放在国家基础设施网络建设的首要位置，水利事业发展逐渐进入保障国民经济发展、推动重大水利工程建设的新时期。一系列国家、水利部方针政策表明，水利工程质量管理已成为水利事业稳定发展的一项基础性工作。本文通过系统总结长江流域质量监督工作经验，从完善长江流域监督体制机制、创新长江流域监督工作思路，推进长江流域水利工程建设质量监督工作进行探究与思考。

关键词：水利工程；质量监督；长江流域

中图法分类号： F426.91 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0415

在我国经济建设取得重大成就、发展质量和效益不断提升的新形势下，水利事业发展取得了很大进步，逐步进入保障国民经济发展、推动节水供水重大水利工程建设的新时期。党的十九大报告对“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”进行部署，明确提出“质量第一”“质量强国”理念。《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》中提出，要提升建设工程质量水平，推进全面质量管理，加强全面质量监管[1]。水利工程质量监督工作面临前所未有的机遇和挑战。长江流域水利工程质量监督工作致力于不断优化质量监督工作体制机制，强化质量监督管理，创新质量监督工作方式，深入探索和研究长江流域水利工程建设质量监督工作未来的发展方向。

1 长江流域质量监督工作现状

1.1 质量监督工作总体情况

近年来，水利部172项节水供水重大水利项目建设不断推动，长江流域共有46项，水利部水利工程建设质量与安全监督总站长江流域分站参与直接监督的项目已达近10项。包括江西峡江、浯溪口水利枢纽工程，湖北荆江大堤综合整治工程、湖南洞庭湖近期治理工程、贵州省夹岩水利枢纽及黔西北供水工程、云南滇中引水工程等。此外，水文设施监督、信息化监管也逐渐成为长江流域质量监督管理的新领域。

1.2 长江流域水利工程建设质量监督工作情况

长江流域水利工程建设质量监督通过多年的监督实践，逐步构建和完善了质量监督日常检查、质量监督巡查和质量监督抽检一体化的质量监督管理体系。

在建设高峰期开展日常的监督检查工作，对承担的每个建设项目均成立了质量监督项目站，项目站采取了灵活主动的方式开展监督工作。对于大型、重点水利水电工程，项目站人员常驻现场，并派驻2至3名质量监督管理人员负责现场的日常监督管理工作。

结合工程建设进展情况，积极开展质量监督巡查工作，每年年初制定工作计划，邀请有关领导和专家组成巡查组，对监督的在建大中型工程，开展1至2次全面的质量监督巡查工作，对巡查发现的问题及时提出质量监督巡查通报，分年度有侧重地对混凝土、金属结构以及土方等专项施工重要节点开展巡查。

每年度委托甲级资质的质量检测单位对所监督工程的原材料和实体质量进行质量监督抽样检测，提出质量监督抽样检测报告，为质量监督检查提供科学、客观、有效的数据支撑。

1.3 新时期长江流域质量监督工作的特点分析

与过去传统的质量监督工作相比，新时期长江流域质量监督工作存在范围更广泛、监督对象更全面、监督难點更多、战线更长、监督形式更多样等诸多特点[2]。其中在监督范围上，项目建筑类型齐全，除以往监督的枢纽工程、堤防工程外，新增加了长距离引调水工程、基础设施工程、信息化工程的监督。在监督对象上，涵盖了各种大坝类型、堤防工程以及隧洞、泵站、桥梁、建筑房屋、基础设施设备等多类项目，内容更加全面。在监督难点上，面临着高坝施工、岩溶地带隧洞开挖、高大跨桥施工、高边坡开挖等多项重大施工技术难题，同时引调水工程和基础设施工程大部分项目均地处山区，存在点多面广，专业性强，项目建设地点较多且分散、偏远，监督环境条件艰苦。在监督形式上，传统意义上的注重实体工程质量监督逐步向注重质量体系和规范质量行为转变，注重施工阶段质量监督逐步向工程建设全过程监督转变，注重事务性微观监督逐步向综合性宏观监督转变，对监督工作的形式转变要求更高。长江流域的质量监督任务因此更加艰巨，监督挑战空前巨大。

1.4 新时期质量监督工作的发展需求

与新时期长江流域监督形势相对应的是，质量监督工作发展不充分、不平衡等问题凸显，长江流域监督管理存在几个方面的突出问题，监督工作亟待进一步发展：一是体制机制要进一步完善，新时期的监督工作对人员数量、素质的要求更高，急需新增一批具备综合性、专业性的人才队伍投入长江流域监督岗位上来，同时制度也需要进一步优化以适应新时期监督工作的需要。二是工作方式要逐步创新，对不同类型的工程项目，采取有侧重的方式监管，实行质量分类和差别化管理，做到因地制宜。三是监管方式要与时俱进，对线性工程要采取信息化手段开展监控式管理，实行远程监督。

2 创新流域水利工程建设质量监督工作思路

新时代长江流域水利工程建设质量监督工作应致力于不断完善工作机制、不断夯实质量监督保障能力、创新质量监督工作思路，对参建各方质量行为和工程实体质量开展全面监督检查，督促参建各方建立健全质量管理体系并保持有效运行，保障流域内重大水利工程建设的顺利实施。

（1）健全质量监督工作制度。在新时期，质量监督工作制度需要进一步优化，以适应新时期监督工作的需要。长江流域应通过深入开展《长江流域水利工程质量监督工作检查办法研究》《长江流域水利工程建设质量监督工作手册》《长江流域水利工程建设质量监督机构发展规划》等课题研究工作，及时将理论知识和实践工作相结合，组织专家和人员研究编制长江流域质量监督工作手册和办法，规范不同项目不同时间段的质量检查、巡查和抽检的工作程序，从质量监督手续的办理、对参建各方行为体系检查、对工程实体的一般及抽样性检查工作出发，不断细化各项工作过程质量控制。明确长江流域质量监督工作的组织形式、对象和范围，进一步引导、统一、规范长江流域水利工程建设质量监督管理工作，为质量监督工作提供有力的制度保障。

（2）加强质量监督机构能力建设[3]。新时期的监督工作对人员数量、素质的要求更高，急需新增一批具备综合性、专业性的人才队伍投入长江流域监督岗位上来，通过开办一系列质量监督培训班加强对这类人员的教育，要求监督人员熟练掌握有关政策、法律、法规和技术标准以及混凝土结构、金属结构、工程地质等专业知识，组织各项专业齐备的专家巡查组开展巡查工作，并通过选择合理的第三方抽检机构开展监督抽检，逐步使监督机构数量、能力与新形势下水利建设发展相适应，切实承担起水利工程的质量监督职责，为长江流域质量监督工作提供有力的组织保障。

（3）推进新型质量监督模式。长江流域水利工程建设质量监督具有很强的综合性，需要注重参建各方健全质量体系和规范质量行为监督、注重工程建设全过程监督、注重综合性宏观监督[4]。在长江流域推行质量分类监督及差别化监督，做到因地制宜。对大型水利枢纽项目、长距离引调水工程等进行重点驻站监管，对堤防工程、基础设施工程等工程则采取巡回检查的方式，合理优化各项资源配置。并在此基础上通过不断加强对项目质量监督形式研究，提出更为合理的质量监督模式。另外，新时期质量监督管理的方式方法也要不断创新，如研究开发长江流域质量监督信息网建设、拓宽社会监督渠道、强化流域内“飞检”措施、建立建设质量评价及预警机制、实行工程质量终身责任制等，为长江流域质量监督提供有力的方式方法保障。

（4）强化联合监督工作和社会公众监督。通过合理地借助外力，对部分中央投资、省际交界的流域内重大水利工程项目寻求与水利部总站、省（市、自治区）中心站联合建站，科学划分各级质量监督机构责任事权，使各级质量监督职责充分发挥，工作优势互补，共同监督管理，实现全覆盖、动态化监督，有效保障流域内质量监督水平。通过公布质量监督举报电话和电子邮箱，要求参建各方在项目建设中设立项目建设管理责任工作牌，及时将监督检查发现的工程质量问题多且屡查屡犯的典型单位及时反馈给建设行业主管部门信用平台供公众监督，充分发挥社会公众监督的作用，提供有效的外力保障。

（5）加强质量监督信息化管理。监管方式要与时俱进，对工程项目采取信息化手段开展监控式管理，实行远程监督。逐步推动流域内水利工程建设实时监控系统、卫星遥感遥测监控系统[5]、水利工程質量监督信息系统等信息化工程建设，实现与水利部、各省水利工程质量信息平台的互联互通和信息共享，按政务公开相关规定发布质量信息。同时与已建成的“全国水利建设市场信用信息平台”联网，将检查出的质量问题纳入各生产经营单位信用信息系统，由质量监督机构参与信用体系评价和管理，为长江流域质量监督提供信息化科技保障。

3 新时期长江流域建设质量监督工作的思考

通过不断创新工作思路和工作方式，能够促进新时代长江流域质量监督工作不断发展，但过去的实践工作经验也反映出监督工作本身还面临着一些实质性问题：质量监督机构发展不平衡，性质设置定位不清晰，监督机构执法地位不明确、权责不对等，监督信息化科技创新滞后，社会参与度不够、舆论监督不足等，这些问题在一定程度上仍然制约了长江流域质量监督工作的进一步发展。因此，围绕如何更加高效全面地开展水利工程建设质量监督工作，切实发挥监管作用，值得思考。

（1）强化质量监督执法属性。强化执法属性是增强监督工作强制性和权威性的必要手段，《建设工程质量管理条例》中第四十八至五十条明确提出质量监督为执法行为，水利部发布的《2010年公告第8号》执法目录表中明确了水利部权限内包括“涉水产品质量的项目”。目前流域机构质量监督机构开展监督工作时缺乏效力，对于发现的质量问题，除了责令改正或联系地方水行政主管部门处理，缺少权威性的处理手段。合理赋予质量监督机构执法性质，为监督管理人员办理质量监督执法证书，制订颁布水利质量监督管理执法管理办法及处罚规定；或将质量监督管理执法纳入水政执法范围内，制订并颁布具体的执法细则及处罚规定，从而明确行政执法权，对所有监督检查后发现的问题，能及时促进各参建单位在有效时间内整改完成，保证质量监督工作的合理性和权威性，从根本上制约不规范质量行为的发生。

（2）推进流域质量监督管理科技创新。加快推进水利工程质量管理信息化建设，围绕智慧水利建设，推动信息化、大数据化等和质量监督工作相结合，建立集合各水利生产经营单位工程概况信息、质量监督手续办理、项目划分、质量评定和验收资料备案、质量行为以及实体检查意见和记录、质量管理黑名单以及社会舆论监督等于一体的流域综合性质量监督管理信息平台和基础数据库，利用信息化管理手段，共享并及时沟通、传递和处理行业质量监督全部信息，并与当地水利建设部门招投标等现有系统连接，实现信息互联互通，将质量监督情况及时反馈市场，对市场招投标给予信息支持，对相应企业招投标加分或减分，提高质量监督管理效率，充分发挥社会公众监督的作用。

（3）有效发挥社会舆论监督作用。在流域各所监工程工地现场设置举报箱、举报电话和举报办邮箱，及时将举报的相关问题通过信息平台发布，自觉接受社会公众监督和新闻媒体监督。监督机构在现场监督检查发现的问题，及时在工程项目现场反馈，通过设置公告信息电子公示牌将发现的问题发布曝光，征求工程各有关职工群众员意见。健全新闻媒体和社会公众广泛参与的水利工程质量监督机制。不断扩大新闻媒体舆论监督的公众参与范围，方便社会公众了解水利工程质量监督的具体情况，并参与监督。引导加强水利行业企业的内部监督，保障职工群众对质量的监督权，鼓励职工群众监督举报各类质量、安全隐患。注重总结推广其他地区和单位加强质量监督工作的先进经验和做法，提高监督实效。

（4）合理建立水利行业质量监督与市场之间的纽带关系。水利作为“国民经济和社会持续稳定发展”的重要基础和保障，是现代国民经济建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性和战略性。这种性质确定了水利离不开政府的主导，为激发水利事业发展与市场化的关系，进行协调机制，需坚持政府主导办水利，合理划分中央与地方事权，更大程度更广范围发挥市场机制作用。

水利行業质量监督作为水行政主管部门的一项法定职责，强化水利工程质量与市场监管，是法律规范确定的工程建设领域中的一项基本制度，是政府对水利工程建设环境进行行政监管的一项手段，同样需形成水利行业质量监督对水利建设发展的倒逼机制，令建设主体在水利事业建设发展过程中自觉认识到质量工作的重要性，激发市场、社会的活力和创造力，进一步提高质量监管的效率和质量。

参考文献：

[1]中共中央国务院.中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见[Z].2017-9.

[2]胡学家.中小型水利工程质量监督实践探析[J].工程建设与管理，2013（4）：30-31.

[3]全面提升水利建设质量管理能力和水平[Z].中国水利报，2013-3-1.

[4]水利部.关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见 [Z].2014-12.

[5]魏显栋.长江流域水政执法监督的实践与思考[J].人民长江.2014，45（23）：14-17.

Abstract： Since the 19th CPC congress， water resource infrastructure development is given first and foremost piority in the national infrastructure network， the water sector development has entered into the New Era featured with development of major water projects for safeguarding national economy. A series of national and water policies show that the water conservancy project quality management is fundemental to ensure the steady development of water resources.This paper presents a systematical review of water project quality supervision experience in the Yangtze River Basin and discussions on how to improve water project quality supervision through institutional arrangements and innovations in quality supervision.

Key words： Water Conservancy Project； Quality Supervision； The Yangtze River Basin