实现环境质量改善目标的国家义务构造

陈海嵩

摘要：“环境国家”是顺应生态环境保护实践需要的国家新类型、新形态，其落实需要围绕特定时期国家的生态环境保护目标而展开。从我国生态环境保护的实践看，经历了从“总量控制目标”到“环境质量改善目标”的历史性转型;我国环境法治正在经历以改善环境质量为核心的转型，国家义务则是实现这一目标的主要方式之一。环境质量改善国家义务在法秩序中的具体实现，需要各个公权力主体采取积极行动，形成完善的法律制度体系。根据当代中国宪法秩序，执政党在推进环境质量改善国家义务过程中发挥核心与主导作用，国家权力机关、行政机关、司法机关等国家机关在各自职权范围内采取积极措施，形塑实现环境质量改善国家义务的法律制度体系，以更好地规范、促进国家权力在环境保护领域的行使。

关键词：环境质量改善 国家义务 环境国家 党政同责

随着生态环境问题在全球的日益严重，国家积极介入环境保护领域成为普遍现象，并具有理论上的合理性和正当性;“环境国家”是顺应生态环境保护实践需要的国家新类型、新形态。在当代法治国家中，“环境国家”的落实需要围绕特定时期国家的生态环境保护目标而展开。正如法学家耶林所指出的：目的是全部法律的创造者，每条法律规则都源于某一目的。正是基于特定时期得到最高国家权力确认的环境保护目标，形成了相应的国家任务并由各国家机关加以落实。从我国生态环境保护的实践看，经历了从“总量控制目标”到“环境质量改善目标”的历史性转型，明确了国家权力介入环境保护领域所欲实现的目标任务，也为国家权力提出了新的义务要求。在总体上，当前我国环境法治正以改善环境质量为核心予以转型，国家义务则是实现这一目标的主要方式之一。本文对此展开专门研讨，以期推进环境质量改善国家义务的研究、助力“美丽中国”愿景早日实现。

一、环境质量改善目标及其国家任务

（一）“总量控制目标”的发展历程及局限性

自1979年《环境保护法》发布以来，我国在环境管理上一直采用以环境标准为核心的规则体系，即以排污行为是否达到相应标準为主要判断依据。从环境管理角度看，环境标准属于针对具体排放源的浓度控制方式，但无法有效控制污染排放总量超过环境容量，需要对排放单位进行更为严格的总量控制。因此，必须在浓度控制基础上进行总量控制，确保在限定的空间范围和时间跨度内，污染物排放的总量不超过阙值。我国从“九五”期间开始实行污染物排放的总量控制，国民经济与社会发展“九五”计划对12项主要污染物确立了总量控制目标。“十五”规划设定了9项主要污染物的总量控制目标，并在《海洋环境保护法》（1999年修订）《大气污染防治法》（2000年修订）《水污染防治法》（2008年修订）中对污染物排放总量控制制度进行了法律确认。

但是，由于当时的国民经济与社会发展规划尚不具备明确的法律效力，《海洋环境保护法》《大气污染防治法》对污染物排放总量控制制度也仅仅做了原则性规定，缺乏对于具体指标的明确规定，@因此污染物总量控制目标并不具有强制性效力，很大程度上只是环境管理的参考指标。这一情况在“十一五”规划中发生了变化。2005年发布的“十一五”规划首次将经济社会发展指标分为“预期性指标”和“约束性指标”，并明确宣示“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”。在环境保护领域，“十一五”规划确立的约束性指标是：到2010年，主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）排放总量与2005年相比减少10%。2010年发布的“十二五”规划沿袭了这一做法，将环境保护的约束性指标扩展到四项，具体是：到2015年，化学需氧量（COD）、二氧化硫排放量减少8%;氨氮、氮氧化物（NOX）排放量减少10%。这构成了当时我国生态环境保护的基本目标及国家任务。

在实施上，总量控制目标主要通过如下三个层面加以落实：（1）国务院印发总体性的政策文件（如《国家节能减排“十二五”规划》），明确总量减排的指标及主要任务;（2）国务院印发具体工作方案如《节能减排综合性工作方案》，明确减排的计划要求和具体实施细则，同时明确了各个主要污染物的总量控制计划，将总目标分解到各个省级行政区;（3）环保部门制定并实施主要污染物总量减排的部门规章如主要污染物总量减排统计办法、主要污染物总量减排考核办法等。从效果看，“十一五”“十二五”期间我国在主要污染物总量减排上取得了较大成效，较好地完成了“总量控制目标”提出的任务。但是随着生态文明建设的深人和公众环境意识的增强，这一做法也日益暴露出局限性，特别是单项污染物总量减排和环境质量改善之间缺乏联系和同步性，官方“考核”与公众感知与满意度之间存在较大的反差，引起社会质疑。由于对地方政府行为缺乏有力的监督，一些地方甚至出现“减排目标完成，环境质量恶化”的现象。相应实证研究也表明，我国“十一五”期间所提出的约束性指标的确促进了空气污染物（二氧化硫和化学需氧量）排放的减少，但可见度低的水污染物排放量则没有明显改善，未被考核的烟尘排放量则完全不受影响，这说明地方政府在执行环境保护任务时具有明显的选择性。@单纯的“总量控制目标”已不能适应中国生态文明建设的需要，不能满足人民群众对良好生态环境与美好生活的需要，亟待加以变革。

（二）“环境质量改善目标”的形成与确认

基于“污染物总量控制”的局限性，2015年10月，党的十八届五中全会将生态环境质量总体改善作为全面建成小康社会新的目标要求，“环境质量改善”成为“十三五”期间我国环境保护的核心理念，环境管理正在从“总量控制管理模式”向“提高质量为核心的管理模式”转型。概言之，改善环境质量是环保工作的根本目的，是大方向，一切环保工作都要服从服务于改善环境质量。2017年10月，党的十九大报告中提出“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要”，良好的生态环境上升成为党中央对全国人民作出的政治承诺，对各级国家机关提出了明确的行动目标。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固;生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。基于上述依据，从“十三五”开始，“环境质量改善”已经取代传统总量控制目标而成为当前我国生态环境保护的国家任务。

就具体的环境质量目标而言，尽管国内外学术界对环境质量评价的研究已经开展多年，但一直未产生被普遍接受的理论;现有研究主要分为单一指标法和综合指标法，但都将环境污染等同于环境质量，不能从整体上反映生态环境系统整体性的变化，与环境质量的本质属性不相符合。因此，本研究仅仅对学术性的环境质量评价体系予以参考借鉴，而主要根据《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》等权威依据，根据其中宣示的相关指标来明确当前我国的环境质量改善的总体目标。

总体上看，目前我国环境质量改善目标分为七大种类，共计26个具体指标，每个指标均有在限定时间内改善（变化）的具体要求，分为两种情况：一是对2020年该项指标所应当达到的目标作出明确规定，如要求到2020年，地级及以上城市空气质量优良天数比率应大于80%;到2020年，地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例大于70%;二是对该项指标五年内（2015年～2020年）累计变化的总量作出规定，例如，到2020年，细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降累计应达到18%，地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降累计应达到25%。

二、国家义务：实现环境质量改善目标的主要途径

从近代国家发展变迁的过程看，国家义务与国家目的同时产生，国家义务是实现国家目的最为主要的途径。因此，为实现上一节所归纳的、当前我国环境质量改善的目标及其国家任务，就有必要确认相应的国家义务加以落实。在法理上，最基础的义务观念就是“应该提供”，义务实际上是一种“被要求”，是因他人的需求产生的一种约束或者负担。根据现代社会国家的基本特质，国家义务是国家最基本的范畴，国家权力、国家责任等都是从国家义务中衍生出来。进一步而言，国家义务体现了正当化的国家理性，是现代国家的构成基础之一，是国家权力积极介入经济社会各个领域、实现公共利益、保障基本权利的基础性责任。

从主体角度分析，国家义务即为国家所承担的法定义务，表现为各国家机关依据宪法规定，在各自权限范围内积极行动、推动国家任务完成的过程，也是国家通过有效的行动为公民福祉创造社会条件的过程;从宪法“公民一国家”的基本法律關系看，国家义务是实现基本权利的内在需要;任何一项权利的实现，国家都负有全面性的义务。基于法治的基本要求，国家义务需要在一国宪法中具有明确的依据。我国宪法中的环境条款是环保领域“依宪治理”的根本规范。我国现行宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”，该条款构成我国环境保护领域的“国家目标条款”，对所有国家权力均具有约束力，为国家行为设定环境保护的任务与方向，是环境保护领域国家义务的宪法依据。以宪法上环境保护的“国家目标条款”为依据，以当前环境质量改善的目标及其国家任务为基础，得以生成环境质量改善的国家义务。

就环境质量改善国家义务的内涵或者说基本类型而言，现有研究可分为两个方面：一是对国家义务内涵的研究，包括“二分法”“三分法”“四分法”三种不同角度的分类，具体内涵分别包括：积极义务与消极义务（二分法）;禁止义务、安全义务与风险义务（三分法）;尊重义务、保护义务、满足义务、促进义务（四分法）。二是对国家环境保护义务及其内涵的研究，具体包括现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务。这为环境质量改善国家义务的内涵奠定了基础。但正如前文所述，由于环境质量改善相较于传统环境保护目标的差异，其对国家权力提出的要求也具有一定的特殊性;环境质量改善国家义务的内涵，需要在充分借鉴国家环境保护义务的基础之上，根据当前中国生态文明建设的实践需要而加以确立。具体可概括为三个方面：（1）倒退禁止，这是环境质量改善国家义务的前提。在逻辑上，改善环境质量的前提是确保现有的环境质量水平不再继续恶化。因此，“倒退禁止”构成了环境质量改善国家义务的前提。这也是宪法上环境保护“国家目标条款”的内在要求，即国家的环保目标条款要求现有的环境保护水平和环保立法依据，是由宪法所要求并保障的。因此落后于现有环境国家水平的行为应予以禁止;立法者固然可以修改环境法律的细节，但整体上，国家不得使自然生存基础受到比目前更为严重的危害。固对此，国家应确保相应的环境标准和监管要求至少能保持在现有水平之上。（2）环境规制，这是环境质量改善国家义务的主体。在确保环境质量不发生“倒退”的前提下，国家还需要进一步采取措施实现环境质量在现有基础之上的提升。由此，各种环境规制措施构成了环境质量改善国家义务的主体内容。从总体上看，在法治国的基本框架下，各国履行其环境保护职责、提升环境质量的主要措施有组织上和立法上两个方面：在政府体制内明确环保责任的归属机构，建立并不断完善环境管理体制;在一国法律体系内形成环境保护法律体系，并由相应的环境基本法加以统摄。（3）权益保障，这是环境质量改善国家义务的保障。改善环境质量的最终目的，不是极端生态中心主义论者所主张“为了环保而环保”，而是使环境质量能够满足人民健康、清洁、安全、宁静、愉悦、发展等多方面的需求，不断提升公众在环境问题上的幸福感和“获得感”。正如习近平总书记所指出的：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。因此，对公民环境权益予以法律保护，是实现环境质量改善国家义务的根本保障。对此，各国发展出较为完善的环境侵权救济法律制度加以应对，对公民环境权益予以救济。典型代表是德国的“干扰侵害”制度、日本的公害纠纷及处理制度、法国“近邻妨害”制度、美国的“妨害侵权”制度等。

在明确环境质量改善国家义务的宪法依据及其规范内涵后，进一步的重要任务是通过制度建设确保环境质量改善国家义务能够得以落实。概言之，环境质量改善国家义务在法秩序中的具体实现，需要公权力主体在职权范围内采取积极行动，形成完善的法律制度体系，推进环境质量目标的实现。根据我国现行1982年宪法的规定，行使国家权力的国家机构包括：国家权力机关（包括中央国家权力机关和地方各级国家权力机关）、行政机关（包括中央政府和地方各级政府）、司法机关（包括审判机关和检察机关）、军事机关、国家元首。根据职权属性，与实现环境质量改善国家义务具有关联的国家机构包括三类：国家权力机关、行政机关、司法机关。上述三类国家机关在推动环境质量改善目标过程中，形成了相应的法律制度体系，本研究接下来分别予以研讨。同时，由于执政党在中国政治体制及法治建设中的领导核心地位，环境质量改善国家义务的实现也离不开执政党在“全面依法治国”背景下的推动和促进，需要加以专门研讨，以更加充分地展示环境质量改善国家义务在当代中国法秩序中的实现路径及其制度构造。前述四类主体在实现环境质量改善目标过程中所采取的诸多措施，构成了落实环境质量改善国家义务的制度框架。

三、执政党推动环境质量改善国家义务的制度路径

从法律与政治的关系上看，政治因素深刻地影响着一国法律的形成与运行，政治是法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因。根据前文所述，国家义务是构成现代国家的制度基础之一，其中必然含有政治的因素，并受到一国政治体制的高度影响。在当代中国，以中国共产党为核心的、政党与国家权力高度结合的“党政体制”是理解中国政治的关键。因此，有必要突破仅仅在国家机构层面研究国家义务的局限性，基于当代中国国情，研究“党政体制”推动环境质量改善国家义务的制度路径，凸显执政党（中国共产党）在推进环境质量改善国家义务过程中所发挥的核心与主导作用。

自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局后，全国各地生态环境保护工作取得了长足进步，也日益进入“深水区”，因而面临着诸多制度缺陷和体制机制障碍，亟需形成适应新时期生态文明建设需要的国家治理体系。2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确将“健全生态文明制度体系”作为生态文明建设的重点，加快推进生态文明体制机制改革;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》并制定一系列配套改革措施，从“顶层设计”角度明确了我国生态文明治理体系现代化的基本蓝图与路径。

总体上看，近年来我国生态文明体制改革取得明显成效，已初步建立起“源头严防、过程严管、后果严惩”的基础性制度框架。其中，生态环境损害责任追究无疑是进展最为显著、实施力度最为有力的领域，体现了执政党（党中央）实行“最严格环境保护”制度、推动实现环境质量改善国家义务的坚定决心。以环境法角度观之，生态文明绩效考核和责任追究领域的改革，是对《环境保护法》所确立“政府环境责任”的完善与落实，也是有效促进我国环境法实施的有力措施。同时还应注意到，根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》所确立的“党政同责、一岗双责”原则，不仅仅对造成生态环境损害的政府及其负责人进行问责，还要追究同级党委及其负责人的责任。这就突破了传统上行政问责的局限性，凸显了执政党推动环境质量改善国家义务的决心与意志。从实践中看，“党政同责”的落实主要通过环境保护督察在各地的实施发现问题并进行问责。这一制度定位也得到了权威国家机关的认可。综上，可以说，体现“党政同责”原则的中央环保督察是目前执政党推进环境质量改善国家义务的主要方式。

就“党政同责”的实际效果而言，2016年初在河北省试点之后，中央环境保护督察组又先后开展了第一批、第二批督察工作，督察对象共计15个省（直辖市、自治区）。2017年，剩余的15个省（直辖市、自治区）分为两批（第三批、第四批）完成中央环保督察工作，已经实现中央环保督察巡视在全国范围内的“全覆盖”。从实践看，中央环保督察巡视有力地推进了地方党委对环境保护工作的重视，督促地方政府履行环境保护职责，有效地解决了一批重大环境问题。据统计，2016年～2017年的四批中央环保督察共约谈17174人，问责16877人。尽管取得了明显成效，但也必须看到，目前我国的环保督察制度仍面临着诸多法律困境，制约了该制度进一步地深入发展，在法律依据、组织机构、问责程序等方面都存在缺陷和不足。为解决这一制度性缺陷，切实推进我国生态文明体制改革的目标，推进我国环境治理现代化进程，亟需运用法治思维与法治方式予以完善，提升环保督察制度的法治化程度，将“制度化督察”转型为“法治化督察”，使环保督察权受到法律的规范与控制，具体需要从三个方面加以突破：完善环保督察的法律依据、提升环保督察专门机构的法律地位、规范环保督察问责程序。

四、国家机关实现环境质量改善国家义务的制度构造

（一）国家权力机关实现环境质量改善国家义务的基本构造

根据现行1982年《宪法》第57条、96条的规定，我国的国家权力机关是各级人民代表大会。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，省、市、县、乡等各级人民代表大会是相应行政区域的地方国家权力机关;县级以上人民代表大会设立常务委员会作为常设机关，履行日常职责。根据《宪法》《立法法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，全国人民代表大会拥有包括立法权、宪法及法律修改权、宪法监督权、审查批准权、重大事项决定权、罢免权等在内的国家重要权力;地方各级人民代表大会根据不同行政级别，拥有不同程度的立法权。可以说，在我国现行政治体制和国家架构中，各级人民代表大会作为国家权力机关拥有极为重要的职权，行使立法权、法律监督权等国家权力并对其他国家权力（行政权、司法权）产生直接影响，是环境质量改善国家义务的约束对象，因此在实现环境质量改善目标中也应当发挥积极的作用。

立法权是我国国家权力机关的首要职权，塑造了国家权力机关实现环境质量改善国家义务的基本构造。根据《宪法》《立法法》的规定，全国人民代表大会制定国家的基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改其他的国家法律;省级人大及其常委会根据实际需要，有权制定地方性法规;设区的市人大及其常委会有权在特定领域制定地方性法规，其中就包括生态环境保护领域。这一“国家基本法律——其他国家法律——地方立法”的立法层次结构，是立法权履行环境质量改善国家义务的基本制度构造。

对“国家基本法律”的判断，可以从主体和内容两个方面进行：从主体上看，其是由最高国家权力机关——全国人大所制定;从内容上看，其关系到国家治理与法治建设重大事项，调整的对象具有事关全局的重要性。近年来具有代表性的“国家基本法律”制定，无疑是我国民法典的编纂。从最新的立法进展看，2017年3月15日第十二届全国人大第五次会议所审议通过的《中华人民共和国民法总则》标志着我国民法典编纂正式进入实质进程，《民法总则》作为我国民法典的总则部分，无疑属于宪法所规定的“国家基本法律”。相较于我国之前的民事立法，《民法总则》的一个重要创新是确立了“生态环境保护原则”（第9条），将其作为民事主体从事民事活动的基本原则之一，在“国家基本法律”层面促进了环境质量改善国家义务的实现。就《民法总则》第9条的规范内涵而言，其为民事主體的活动设定了“节约资源、保护生态环境”的法定义务，应定位为特殊的民法基本原则，属于民法典中的“转介条款”，功能在于使环境保护的强制性规范通过技术化装置进入私法。

就“其他国家法律”而言，主要是以《环境保护法》为核心的我国环境立法体系。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订草案，这是我国环境法治发展进程中的重要里程碑。纵观本次修改《环境保护法》的全过程，经历了四次审议和二次公开征求意见，修改思路也从原先的“修正”变为“修订”，较为全面地反映了当前生态环境保护的重点问题，立法质量有较大进步;尽管不具备“国家基本法律”的定位（由全国人大常委会审议通过，而不是由全国人大审议通过），属于我国立法层级划分中的“其他国家法律”，但仍然是我国环境保护法律体系的“基本法”，在环境法律体系中发挥着基础性、核心性作用。同时，2014年以来，我国主要的环境立法相继得到修改，充分体现了立法权通过制定“其他国家法律”推动环境质量改善国家义务的实现。

就“地方立法”而言，根据《立法法》规定拥有地方立法权的地方人大及其常委会、地方政府针对生态环境保护事项所制定的地方立法（包括地方性法规和地方政府规章）也是我国环境法律体系的重要组成部分;在上位法缺失或者仅有原则性规定的情况下，地方环保立法在促进环境质量目标实现过程中就发挥着举足轻重的重要作用。例如，在湿地保护领域，目前国家层面的湿地保护立法进度迟缓、存在较大缺陷，全国人大及其常委会尚未制定正式法律，国务院也迟迟未能出台相关行政法规，仅有少数的专门性部门规章（原国家林业局分别在2010年和2013年发布的《国家湿地公园管理办法（试行）》和《湿地保护管理规定》），在效力等级、涵盖范围和制度措施等各方面都有较大缺陷。然而在地方层面上，全国各地在湿地保护地方立法上具有较高的积极性，值得加以高度关注。据统计，目前有27个省、自治区、直辖市人大及常委会制定了省一级的地方性法规（××省湿地保护条例），有35个拥有地方立法权的市级主体及民族自治地区也制定了相应的湿地保护地方立法，包括地方性法规和政府规章两种形式。应当承认，在国家立法长期“缺位”的情况下，地方立法是推进我国湿地保护的重要力量，是履行环境质量改善国家义务的主要方式，体现出立法权履行环境质量改善国家义务的多层次性与丰富性。

（二）行政机关实现环境质量改善国家义务的基本构造

根据现行《宪法》规定，国务院及各级地方人民政府作为我国的行政机关，是国家权力机关的执行机关。在我国政治体制中，行政机关的核心任务是保证宪法、法律在全国范围内的实施，管理整个社会生活，是实践国家任务和国家目标最为直接的部门。在环境保护领域，政府的重要作用更为明显。在我国，环境保护工作从一开始就是由政府推动并主导的，可以归纳为“政府主导型环境保护”。这种环境治理模式强化了公众在环境保护问题上对于政府的期望与依赖，这一点也得到了社会学调查的证明。应当说，行政机关在环境质量改善国家义务实现过程中发挥着举足轻重的作用。

对环境违法行为进行监管执法，是行政权行使的核心内容，也是行政机关实现环境质量改善国家义务的主要手段。长期以来，环境监管与执法一直都是我国生态环境保护领域的难点问题，也被公认为是导致环境法实施不力的主要原因所在。对环境监管体制机制进行系统性变革，是当前生态文明建设的一项重要内容。对此，2013年底党的十八届三中全会在《全面深化改革若干重大问题的决定》中专门提出环境监管制度的改革目标，即“独立进行环境监管和行政执法”。应当看到，自2014年新《环境保护法》颁布实施以来，国家通过多种方式强化环境监管与执法的权威性与有效性，为扭转环境监管失灵、实现“十三五”环境质量目标提供了良好基础，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容之一。这其中最具代表性的制度措施，是当前正在进行的环保垂直管理改革。根据中办、国办在2016年9月联合发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，县级环保局不再遵循传统上的“属地管理”原则，而是调整为上级环保部门的派出分局;市级环保局实行以省环保厅（局）为主的双重管理;环境质量监测和环境监察职能统一上收到省级，由省环保部门统一负责和管理;由市级环境部门对所辖区域的环境执法队伍进行集中管理。从实践情况看，环保垂直管理改革首先在河北、上海、江苏、重庆等地进行试点，目前已基本完成;其他地方的垂直管理改革则在2018年全面展开，计划2020年初步完成。以当前垂直管理体制改革为代表的环境监管变革，充分体现了行政权实现环境质量改善国家义务的主动性。

（三）司法机关实现环境质量改善国家义务的基本构造

司法是实现社会公平正义的最后一道屏障;司法机关通过独立行使审判权，填补、恢复受损利益并实现社会公正，在国家体制及国家义务体系中发挥着不可忽视的重要作用。根据《宪法》的规定，人民法院是国家的审判机关，独立行使审判权，不受其他任何机构和个人的干涉。随着生态文明建设的推进和环保意识的增强，通过司法途径对环境权益及环境公共利益予以有效救济成为社会关注的焦点议题，同时也是当前司法改革的一个重点问题，即以“环境司法专门化”为代表的环境司法改革进程，涉及环境司法理念、体制、机构、文化等诸多方面。目前我国仍然面临着环境能源日益趋紧、环境污染生态破坏现象严重、环境犯罪案件层出不穷的严峻形势，案件数量保持“高位运行”。根据近年来的“两高”工作报告，2016年全国各级法院审结一审环境资源案件13.3万件;2016年全国检察系统起诉环境资源犯罪29173人。

为有效回应生态文明建设的需要，司法机关主要通过政策性文件的方式加以体现。2014年6月23日，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，同时，最高人民法院环境资源审判庭正式挂牌成立，标志着我国环境司法进人了新的历史阶段。2016年6月2日，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用，为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（简称《意见》），明确提出“将绿色发展理念作为环境资源审判的行动指南”，凸显了司法机关在实现环境质量改善国家义务中的重要作用。同时，“两高”对环境资源审判出台了一系列司法解释。为实现“绿色司法”的理念及目标，首先需要建构适应生态文明建设与环境质量改善新要求的司法组织机构。由于环境案件自身具有的特殊性，传统的司法审理机制及其程序模式无法适应新时期环境司法的实践需求。面对着生态文明建设的新形势，为应对环境案件对我国司法机关提出的新的要求，同时也是为了全面加强我国环境资源司法审判工作，应当积极创新环境司法审判工作机制，在环境司法审判中将民事、刑事、行政审判制度三者有机结合起来，实行环境司法“三审合一”的审理模式。目前，专门化的环境资源审判机构已经普及到全国各级法院，福建、贵州、江苏、海南、重庆等地已经实现环境资源审判机构“全覆盖”，建立了较为完善的环境资源审判组织体系。在目前设立的环境资源审判机构中，已经普遍推行“三审合一”审理模式，实现环境资源案件的专业化审理，为司法机关实现环境质量改善国家义务提供了基础架构。

在工作取得显著进展的同时，也应当看到，我国环境资源专门审判机构的组建为时尚短，环境司法“三审合一”究竟如何开展，其实行的合理l生、必要性是否充分等问题均尚处在探索阶段;针对环保法庭设立的合法性问题，学术界也曾有过激烈争论。目前各地环保法庭审理环境资源案件的司法实践看，多数“三审合一”还只是涉环境、资源类案件的简单合并，并没有达到环境问题交互性所要求的实质整合，尚未探索出符合环境保护需要的独立的诉讼程序，尚未从根本上逃出传统环境司法审理模式的局限。为更好的保障环境权益、推动环境质量改善国家义务的实现，我国的“环境司法专门化”改革亟待建立专门化的审理程序，特别是针对复杂、交叉案件的高效裁判流程，不断提高法院成立环境资源案件的司法能力，提升环境资源案件的裁判质量与司法公信力。

五、结语

据统计，在大气环境质量方面，2014年全国空气质量年均值达标的城市比例是9.9%，2016年全国空气质量年均值达标的城市比例则达到24.9%，上升幅度较大;在水环境质量方面，2014年全国地表水考核排名断面（点位）中，劣五类水质占9.2%，2016年全国地表水考核排名断面（点位）中，劣五类水质占8.6%，有一定下降。这说明环境质量改善的国家义务已经得到一定程度的履行。但是也必须看到，当前我国经济总量和增量仍在持续上升，污染物新增量依然处于高位，生态环境压力仍然十分巨大。因此，需要各国家机关更加切实地履行环境质量改善国家义务，建立完备的法律制度体系。

本研究遵循“面向中国实践、解决中国问题”的宗旨，立基于中国生态文明建设与环境保护“新常态”的时代背景，基于国家义务体系的构建与完善实现环境质量改善的目标，具体通过执政党、国家权力机关、行政机关、司法机关四个方面，全面形塑实现环境质量改善国家义务的法律制度体系，显示了国家义务理论面对现实问题的解释力，也是国家环保义务理论在生态文明建设新形势下的发展与创新。当然，环境质量目标的达成决非一蹴而就，“美丽中國”的建设仍然需要社会各界不断探索和努力。针对环境质量改善国家义务的研究，需要进行不同学科的互补和多学科研究方法的运用。希冀本研究能够“抛砖引玉”，成为学界进一步研究和实务界政策制定的参考，以更好地规范、促进国家权力在环境保护领域的行使。