土地违法案件卷案的制作技巧

连志东

案卷制作是查处土地违法案件的重要组成部分和最后一个环节，这项工作看似简单，实际上却是一项归纳性、综合性、系统性很强的基础性工作。案卷制作不仅能体现执法人员的工作水平和质量，也能反映其工作态度和精神面貌，正所谓“卷如其人”。高质量的案卷既便于公众查阅，也便于历史研究。

随着我国经济社会的不断发展，行政执法案件上网公开将成为趋势，这就对案卷制作提出了更高要求。一个好的案卷，不仅要经得起历史的检验，还要经得住人民的审阅。因此，案卷制作事情虽小，却意义重大，影响深远。那么，如何制作一个完美的案卷呢？

抓好目录制作这个关键

“目”就是眼睛，“录”就是摄入录入，目录是案卷的眼睛、总纲，目录制作好了，整个案卷就有了明亮的眼睛，就会起到纲举目张的效果。阅卷者纵揽目录，全卷内容便一目了然。

首先，要将行政处罚决定书置于目录之首。行政处罚决定书是案卷的核心，全卷内容都围绕着它运转，将之放于首位，便于阅卷者了解案情来龙去脉，从总体上把握和认知案件。

其次，要层次分明，条理清晰。现在的案卷目录大多是“流水式”的，“眉毛胡子一把抓”，即使是专业人士也很难分出主次、厘清条理。土地违法案件在行政处罚过程中，一般分为四个阶段，即案件来源、立案调查、行政处罚和结案归档。案卷制作与这四个阶段息息相关，如果目录以此四个阶段为主项，将全部索引归到四个主项项下，按一定的逻辑排序，那么，整个目录的动感便跃然纸上。不管是专业人士，还是外行人、普通人都能分得清辨得明，目录的效果立竿见影。

另外，目录格式要精美，整体性、立体感要強，让人看上去觉得舒服。

内容排序以自然性为基础

自然性就是自然而然发生的行为，它是宇宙万物的基本法则，也是逻辑性最基本的表现形式，案卷制作同样离不开自然性。土地违法案件从违法行为发生之日起到各个执法程序与环节，直至最后的结案归档，都有一个以时间为顺序自然发生的过程，如果内容排序以自然性为基础纵贯全卷，那么整个案卷就会流畅通透、条理清晰、逻辑分明。相反，如果有较大较多或较明显的时间颠倒错位，就会影响案卷的品质。

自然性不仅贯穿于案卷始终，也体现在各个具体环节。比如，案件确定经办人后，其执法证件自然随后;各种法律文书下达后，送达证自然随后;对公民、法人或其他组织调查取证后，其身份证件自然随在调查或询问笔录之后;在说明查封扣押情况时，相关清单自然随后等。当然，有些细节，如有的程序需要办理调查函、查询函之类的手续，那么，由“函”产生的行为就紧随“函”之后，这样显得连贯性、逻辑性较强，事实更加真实可信。

证据排序突出效力优先

证据是认定案件事实，作出行政处罚的依据。任何案件的惩处都要以“事实为依据，以法律为准绳”，事实需要用证据来固定，对土地违法行为的行政处罚也不例外。实际上，执法机构对土地违法案进行行政处罚时，都存在多种证据并用的情况，如书证、物证、现场勘测记录等，它们的排序应当以效力为主，逻辑性、关联性、自然性为辅。

首先是书证、物证、现场勘测记录。它们是原始证据，也是直接证据，对土地违法事实客观性、真实性的证明能力最强，应置于证据链的顶端。书证是当事人签订的土地使用合同、协议之类的证据，是实施违法行为的基础，应排在首位。物证、现场勘测记录是执法人员在现场获取的第一手证据，证明能力最强，要优先排序。现场勘测是证据链的核心，不仅衍生的关联证据众多（勘测记录或报告、现场照片、视听资料、清单列表、规划图、测绘图等），而且有的甚至还要启动相对独立的子程序（证据保全、查封扣押等），所以综合排序也最为复杂，要根据实际情况分别排序。通常是先有违法事实，然后是违反了什么法、在什么地方，接下来是违法的具体情况。如果依此排序，证据之间的逻辑性、关联性就能较好地体现出来，就具有很强的证明能力。

其次是证人证言和当事人陈述。它们属于间接证据，证明能力相对较弱，所以应排在相对靠后的位置。尤其是当事人陈述，为了减轻处罚，它们往往会做一些利于自己的辩解，其证明能力也会最弱，应排在末端。

最后是鉴定意见排序。对破坏耕地甚至是基本农田的案件，耕作层的破坏程度需要专业机构鉴定，提出鉴定意见供定案参考。鉴定意见既是原始证据也是直接证据，证明能力强于证人证言弱于现场勘测笔录，可以排在证人证言前面，现场勘测笔录后面。但鉴定意见在时间上形成较晚，时间差明显，其形成过程有相对独立的子程序，可以单独立项排在后面，这样也有利于案卷整体的美感。

此外，当两个证据排序难分伯仲时，如，在现场勘测过程中，有的证据既要保全又要查封扣押，在通常情况下，要保全的证据，在查封扣押的情况下更便于实现，所以按照这种内在关联性，查封扣押程序排在前面较为合适。当然，有的保全程序是单独存在的，这种情况另当别论。有的案件可能有多个证人证言，而且内容大同小异，证明能力也旗鼓相当，这种情况以证据获取的时间排序较为自然。（作者单位：郑州市国土资源局）