对规划引领乡村振兴的思考和建议

宋鹏飞 王瑜虹 任志强

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）明确指出，要强化乡村振兴的规划引领。面对新形势、新要求、新机遇，土地规划需要从更宽更广的维度、更高更深的层次及更多元的视角去探索、定位和谋划规划工作的方向和制度设计。

实施乡村振兴就是要满足人民群众日益增长的物质文化需要和实现美好生活的愿望。相对城镇而言，乡村地区具有生产力总体水平不高、产业层次较低且结构单一、用地相对粗放、生产生活条件相对落后等特点。以规划引领乡村振兴需要从根本上明确：乡村振兴的出路、发展方向在哪？城镇化发展模式下的乡村振兴能否称之为“乡村”振兴？乡村振兴的发展目标或标准有哪些？这些都是需要首先界定的概念和回答的基本问题。

规划引领的难题

以土地规划为例，规划的作用在于引导和控制，但是在实际工作中，一些规划名为“龙头”，却往往又会“被项目牵着走”，更谈不上再去统筹要素、引领发展。究其原因，一方面，是以土地管理法为核心的法律框架、制度设计，如土地规划的对象为单一要素——土地资源，且仅侧重于用途管制;另一方面，是土地规划体系本身发展的还不够成熟、完善，规划的纵深还不够，规划体系有待进一步完善。按照规划引领乡村振兴的部署和要求，必须从更大的格局去重新考虑规划的定位问题，谋划规划工作的方向、内容，进一步拓展规划工作的外延，提升规划工作的内涵。统筹考虑规划工作所能够调动的一切积极要素和资源，以“大规划”构建新的制度设计，应该是新时代规划工作的主要方向，也是引领乡村振兴的研究和探索方向。

规划的定位或方向

从大的格局定位规划的发展或努力方向，使之能在乡村振兴乃至区域经济社会发展中发挥引领作用，首先需要明确规划是什么、应该做什么、能够做什么等问题。传统意义上的各类规划的概念，学界已有很严谨、规范的定义，而新形势下的规划该如何定位却是新课题。结合国家行政体制改革部署和要求，不管规划职能整合后的形式或名称是什么，规划总体上是一种行政手段，它的作用在于弥补法律法规的机械性缺位，弥补市场手段对配置资源的“失灵”或自我调节能力不足的缺位。

规划的要义在于其前瞻性、综合性、科学性、合法性，通过采取一系列的技术、经济、社会、法制和行政措施，引导和促进各种要素的整合，促进经济社会朝着预期的理性化、有序化、规范化方向发展。可以说，新形势下的规划，应该是一种理性的总体制度设计，即凡是法律、市场缺位的“空白区域”都可以通过规划的手段去规范。对乡村振兴工作来说，要发挥规划的引领作用，需要结合国家行政体制改革的相关部署，树立“大规划”理念，将主体功能区、城乡规划等一系列既有规划手段整合后，进一步完善“大规划”架构和制度，全面拓展规划引领乡村振兴的空间。

做好规划的建议

合理确定规划的层级和范围。新形势下的的规划是综合性、复合型的规划手段，其形式将是“多规合一”“总项+专项”后新的规划模式和体系，即“从上至下逐级控制、逐级落实、逐步深入细化”的多层级的规划体系。在纵向层次设置上，相较于现行的土地规划体系，要进一步深入、细化，达到详细规划的深度。在制度设计上，高层位规划要注重战略引导控制，而底层的实施性规划要注重不失规划实施的灵活性，以适应市场经济体制的发展要求。在横向规划专项安排上，宜根据规划区域发展实际设置乡村总体发展战略规划、资源生态规划等专项规划。在规划范围或基本单元设置上，宜根据各专项规划需要确定规划范围，最底层的规划成果，应以村庄为规划单元。

因地制宜研究村庄的发展潜力，着力探索乡村振兴的发展模式。《意见》在宏观层面指明并列举了乡村振兴的发展方向和主导模式，而对于底层实施性的规划，需要深入研究村庄的发展潜力及现实可行性，特别是提出以经济发展为主要目标的产业发展方向，确定发展方向和模式。如区位条件较好的，可以发展物流业;农业生产条件较好的村庄，可以发展特色观光农业;具有一定产业基础的，可以发展工业;具有一定旅游资源的，发展旅游业等。也可借鉴现行区域发展规划、产业发展规划方面的做法和内容，为发展壮大农村经济提供规划支撑。

探索并建立基于产权制度、维护权益和公平的规划手段。当前的农村经济社会发展中，因侵害农民利益造成信访案件等很多问题的根源，是由于宅基地、承包耕地及集体建设用地租赁、承包、转让等资源型财产收益分配、权益纠纷等造成的。针对此类问题，可探索基于产权制度的规划手段来积极保障各方利益。如在规划编制之初，就对土地的产权属性予以明确和界定，在管制规则中明确集体所有土地资源的利用范围和方向，尤其是对宅基地之外的集体建设用地的开发利用权益，在规划中明确规定、细化使用程序、方向，甚至规定收益分配和使用的程序、方式，确保集体所有财产的收益返之于民、用之于民、造福于民。總之，要让规划成为总揽全局的制度设计手段，规范农村土地资源等要素的开发利用、收益分配行为。（作者单位：安阳市国土资源局）