基层人大工作与政治文明建设大家谈

屈娅妮：关口前移主动审查使规范性文件更规范 甘肃省庆阳市人大常委会法工委屈娅妮撰文说，党的十八大以来，党中央多次对备案审查工作作出重要决策部署。现结合庆阳市开展规范性文件备案审查工作，谈几点粗浅的认识。一、提高认识，变后置为前置。“问渠那得清如许？为有源头活水来。”对规范性文件备案审查这项工作来说，它就是水源“过滤器”。以往错误的认识认为规范性文件的备案审查属于事后监督，导致备案审查工作滞后，成了“马后炮”，即使促使政府在文件实施后即行修改或撤销，不仅会削弱政府的公信力，而且会影响人民群众的生产和生活。提高认识，就要主动介入到规范性文件的制定过程中，将监督关口前移，在行政规范性文件政府发布前就提出修改意见和建议，从源头上督促政府提高规范性文件的制定质量，提高行政决策效率，降低行政成本。这就要求规范性文件从打算制定之时就要引入规范性文件备案审查的刚性约束，从计划、调研到多次审议、试行等全过程，持续介入，全程指导。虽然从表面上看工作任务繁重了，实质上是工作任务减轻了。因为地方性法规和规范性文件的出台有一个过程，在这段时间里全程参与，就了解这件法规、规范性文件的来龙去脉和制定过程，也有时间详细了解和深入学习，监督起来反而游刃有余、切中要害、鞭辟入里、入木三分，实现了源头监督、提前介入、持续关注、效果显著的目标。二、转变角度，变被动为主动。以往的认识是有报才有审，不报不过问，这也就导致了规范性文件备案审查系统的滞后性和局限性。如果换一个角度，主动作为，问题不但没变多，反而变少了。因为规范性文件备案审查是一个系统，一个维护和监督宪法和法律统一的系统。到目前为止，我们已经基本实现了有法可依，但是众多的法律、法规和规范性文件如何高效协调统一的运行，却是一个问题。主动出击，就是解决这一问题的利剑，让监督长出“牙齿”，变软约束为刚约束，维护宪法和法律的尊严、地位，推进法治化的进程，让群众看到正义的力量，这就是规范性文件备案审查工作的目标。主动作为就是要转变角度，建设高素质、专业化备案审查工作人员队伍，提高主动审查的能力和水平，变“要我审”为“我要审”，及时发现苗头性、倾向性和细小性的问题；变审查纠正为预防督促，为法律体系的健康肌体打好“预防针”；变事后纠正为事前提醒，着力提高法规、规范性文件的起草质量和水平，避免新的矛盾和问题的发生，防患于未然，为后期的备案审查工作打好坚实的基础，不断提高规范性文件备案审查工作的前瞻性和时效性。三、巧借外力，变一人为多人。随着依法治国的全面推进，人大监督工作的持续深入，备案审查的工作量也越来越大，任务越来越繁重，涉及的问题也越来越复杂多变。为破解当前审查监督力量不足、专业知识缺乏的问题，我们要在整合资源、加强审查力量方面进行积极的探索，采取会同相关委室联合推动，邀请政府法制办和相关部门共同参与，组织人大代表和兼职委员、法律咨询专家、顾问集体审查，开展多方力量联审的方式，进一步提高人大备案审查工作的质量和水平。“三个臭皮匠赛过诸葛亮”，我们要借智借脑，借助互联网信息技术的发展，扩大备案审查兼职工作人员队伍。除涉及国家和相关领域秘密的法规和规范性文件外，所有地方性法规和规范性文件实行网上公开、征求意见、集思广益。拓展审查人员的数量和范围，把关心法规的群众、专业领域的学者和地方性法规的实施者等相关人员纳入备案审查和修改工作。扩大备案审查工作的影响力，提高群众的知晓度，拓展其他相关工作人员参与法规案起草和修改的渠道和途径，形成全员参与、全员关注、全员审查的大审查工作新格局。四、延伸触角，变一法为多法。“良法善治”，一部法律、地方性法规或规范性文件的出台凝聚了集体的智慧和结晶，而如何让一部法律或地方性法规发挥最大的作用，是我们规范性文件备案审查工作者的职责和使命。要按照“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，进一步明确规范性文件备案审查范围，实现备案审查全覆盖；进一步完善备案审查工作程序，明确主动审查程序以及审查建议办理程序；进一步细化备案审查的审查标准；进一步健全更加规范的反馈机制……在认真总结已有经验和做法基础上，研究制定和完善有关备案审查的制度规定，健全工作机制，为开展备案审查工作提供协调、统一、明确的规范和标准。法律是一个系统，如果把宪法比作大树的主干，那么各项具体的法律、行业法规就是大树的枝丫，地方性法规和规范性文件就是大树的叶子，它们共同构成了法律系统，规范性文件备案审查工作就是要审这一片片叶子。但是，叶子生了病，病因也许不在叶子，要治好这一片叶子上的“病”，就得延伸触角，追本溯源，看它的上位法和根本法，只有解决了基础，那么末梢自然就会健康。审查工作看似“千头万绪、繁重复杂”，但却有条理可遵循，有章可依，有据可查，这些规范和秩序就涉及了其他的法律。比如同一件地方性法规，其他市也制定了，国家也有上位法可供参考，那么审查起来就不再是孤立地看这一部法规，而是要联系其他法律、法规，看依据、看适用范围、看当地经济社会发展的实际、看群众的需求和工作的需要，从长远着手，综合各个法律和因素，做出最合理、最现实、最恰当的决定，维护国家法律系统整体的和谐和统一。

魏代诚： 浅谈人大调研 甘肃省皋兰县人大常委会办公室主任魏代诚撰文说，做好做实调研就是为会议审议做准备，为形成调研成果做铺垫，也为推动和落实工作打好前站。具体讲，就是要紧扣“四个关键”来推动、来实施。一、提出调研课题，关键在“思”。实践中，人大调研课题提出应从五个方面入手。一是围统党委中心工作提出。根据党委年度工作要点和工作部署，抓住经济高质量发展的重点难点热点等重大问题，有针对性地在招商引资、脱贫攻坚、园区建设、乡村振兴、供给侧结构性改革、重大项目建设、综合田园体经济等工作中精选议题。如，中央省市县密集出台乡村振兴战略意见，及时调整思路列入计划，跟进调研监督。二是围绕法定监督事项提出。根据监督法规定，对财政预决算、预算执行、审计工作、生态保护、依法行政、法院工作、检察院工作等法定监督事项，开展审议前全覆盖调研，为审议发言提供真实可靠的信息资源。如，从财政预算编制开始，就提前介入，人大财经委和常委会财经工委联合对列入预算的项目可行性进行跟踪审查，确保有限的财政资金用到刀刃上。三是围绕民生问题提出。按照以人民为中心的监督理念，通过信访反映、代表提议、政府关注、人大发现等渠道和方式，重点把政府为民兴办实事、代表建议意见办理等工作列入调研计划，积极回应人民关切。如，把全县棚户区建设列为调研重点，从规划设计、征地拆迁、资金融资、开发成本、市场需求、建设期限、投资效益等方面重点关注，力求把为民谋福祉的好事办实。四是围绕政府提请事项提出。在既定年度计划的基础上，政府在贯彻落实中央和省市重大决策部署上，需要跟进研究解决个别关系长远发展、历史遗留等问题，必须及时纳入监督调研范畴，以保障党委政府决策落地生根。如，根据省市要求和我县发展需要，及时将全县各镇土地分等定级及基准价更新方案列入重大事项决定范畴，开展密集调研，为履行好重大事项决定权奠定基础。五是围绕法律贯彻执行提出。突出少而精、重实效的原则，每年选择与人民群众生产生活息息相关、反映强烈或普遍关心的地方性法规作为调研重点，开展具有针对性的执法检查，从中发现本行政区域内法律实施中存在的问题，提出改进对策。如，针对喜庆节日燃放烟花爆竹扰民、流浪狗扰民等事宜，将兰州市燃放烟花爆竹管理条例、养犬管理条列等地方性法规贯彻实施情况列入计划，督促抓好落实，取得明显成效。二、前期调研准备，关键在“细”。人大调研准备要抓好三个细节。首先，要成立调研组。调研课题确定之后，每项议题成立一个由人大分管领导为组长、部分常委会组成人员、相关工委负责人、镇人大主席、部分基层代表和专业人大代表为成员的调研组，做好上情下达、联系协调、制订方案、组织实施等工作，从组织上保障调研工作的顺利开展。其次，要拟定调研方案。必须科学合理地确定调研人员、时间、对象、方法、路线、要求，拟订详细具体的调研方案，提前一周通知相关人员做好调研前的准备。特别在调研对象确定上，要选择具有代表性的镇、村社、农户、企业、单位、项目、现场作为调研对象，既要有工作做得好的，也要有工作推进不力的；既要有存在问题的，也要有群众高度关注的，确保通过调研最大限度地掌握第一手资料。再次，要加强学习研究。每次调研事项确定后，要组织调研组、部分常委会组成人员、参与的人大代表开展一次集中学习培训，邀请相关专家和行业骨干辅导授课，让其及时了解掌握相关政策、法律法规、总体部署、工作流程、工作标准及相关业务等基本常识，为高质量地开展调研工作打下坚实的基础。同时，调研组要通过多种途径自学，力求把调研议题涉及的内容学懂弄通，使调研工作更加精准、更有成效。三、选准调研方法，关键在“用”。实践中，应重点把握四个环节。一是实地察看。无论是开展定点调研与随机调研，还是明察与暗访，实地察看是出调研结果的重要抓手。要按照调研课题，由被调研单位准备好、中、差三个调研点，再从党委政府重视、人民群众关心的点上，调研组自行选取几个调研点，把两个方面结合起来确定4～5个调研点，进行实地察看，详细了解工作进展和完成情况，准确掌握存在的问题和差距，增强对调研内容直面的感性认识。二是走访座谈。每次调研活动先采取进村入户的方式，随机抽取5～6户群众开展民意调查，然后查找翻阅相关软件资料，看运行程序和资料的规范性，最后就地组织召开由相关镇、部门主要领导和分管领导、村社干部、人大代表、群众代表参加的座谈会，问政于民、问计于民、问需于民，听取各方面意见，汇总整理形成第一手资料，为撰写调研报告做准备。三是听取汇报。坚持每次调研后，召集专项工作的政府分管副县长、主管部门和相关部门主要负责人和分管同志参加的座谈会，听取专项工作汇报，分析存在的问题、差距及原因，为形成具有针对性、可操作性的对策建议做好准备。四是问卷调查。此项调研方式不是每一个调研课题都适用的，要区别对待、合理配用。主要是围绕人民群众普遍关注的热点和难点问题，通过发放问卷调查表，收集群众的意见和建议。比如，在开展农民增收、脱贫攻坚、惠民政策落实、群众满意度测评等工作上，可以应用。四、展示调研成果，关键在“实”。实践中，在撰写调研报告时要紧扣“四个要领”。一是坚持四个原则。要坚持实事求是、求真务实、真实反映的原则；坚持深入基层、贴近群众、集中民智的原则，坚持联系实际、突出重点、解决问题的原则；坚持与时俱进、开拓创新、促进工作的原则。二是构思基本框架。人大调研报告的基本框架一般由标题和正文两部分组成，标题常用格式为“关于×××的调查报告”；正文一般分前言、主体、结尾三部分。前言主要陈述调研的目的、时间和地点、对象或范围、经过与方法，以及人员组成等调研本身的情况；主体是调研报告的主干，主要陈述调研的基本情况、工作做法、工作经验、分析问题、得出结论；结尾主要陈述解决问题的办法、对策或下一步改进工作的建议。三是精准整理素材。调研结束后，要按照去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的撰写原则，对于调研获得的各类素材进行深度加工，特别要把政策法律、群众观点、领导观点、基层心声融会贯通，做好定性定量分析，充分汲取采纳，寻找解决问题的办法，确保分析问题的科学性。四是把握基本要求。调研报告要观点鲜明，语言简练、开门见山、直奔主题，既要有实事求是的依据，又要有科学认知的分析；既要有鲜明的工作成效，又要有针对性、可操作性的工作建议，避免空泛论道、照搬照抄“一府一委两院”的工作报告。同时，要注重点面结合，突出重点，抓好典型，做到小中见大、切中要害，体现真知灼见。

高明荣：提高会议审议质量加强人大监督实效 山东省枣庄市薛城区临城街道办事处高明荣撰文说，人大常委会审议质量如何，关系到人大工作的成效，也关系到地方国家权力机关发挥作用。结合人大工作实际，就如何把握关键环节，提高常委会审议质量笔者谈几点体会。一、深入组织调查研究是提高审议质量的基础。具体来说，一要深入基层开展调查研究，在召开常委会会议前，由常委会领导带领有关委室人员组成调研组，深入基层部门及群众当中开展调查研究，切实掌握第一手资料，為常委会审议提供依据。二要积极发挥基层代表的作用，利用基层人大和代表密切接触群众的优势，将常委会审议议题与代表接待选民和定向视察等活动相结合，深入了解民情、积极反映民意、广泛集中民智。三要充分运用调研成果，常委会委室根据调研审议议题形成专题调研报告，在审议时，将调研报告书面印发每一位常委会委员，为审议发言提供参考。二、充分开展审议提高审议质量。具体来说，一是提前送达审阅材料。为保证会议的审议质量，将会议材料提前送达常委会组成人员，保证他们有充足的时间审阅报告、分析材料，形成客观、公正的审议发言。二是确定重点发言，根据常委会议题的不同，确定不同的重点发言人，从专业的角度提出意见，起到带头积极发言的作用，必要时，还需邀请相关专业人士和代表列席会议，增强审议的深度和广度，为常委会审议提供依据。三是行使好集体决策权，坚持每一位常委会组成人员都各抒己见、畅所欲言，不走过场，书面审议意见在广泛吸收常委会组成人员和代表意见的基础上，经主任会议集体讨论正式印发，从而使审议意见最大限度地体现集体的意志和智慧。三、强化跟踪督查是提高审议质量的关键。具体来说，一方面要落实意见督办责任，常委会形成审议意见后，成立由常委会分管副主任、委室负责人及有关人大代表组成审议意见督办工作组，具体抓好意见的督查落实；另一方面要抓好意见督办整改，对审议报告未通过，没有执行常委会决定和审议意见或执行不力、效果不好的部门或相关人员，采取询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段，进一步增强监督实效。