中国特色党政关系构建的理论背景、历史进路和新趋势

崔言鹏 高新民

摘要：党政关系问题是中国特色社会主义建设的重要问题，其调整与改革是我国政治文明建设的核心内容。中国共产党在分析西方执政党党政关系理论模型和马克思主义经典作家党政关系理论的基础上，深刻总结苏联共产党执政方式理论失误的经验教训，对中国特色党政关系进行了艰辛的探索构建，经历了从“党政不分，以党代政”到“党政分工”“党政分开”，再到“改革完善党的领导方式和执政方式”的变迁。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的全面领导，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以“推进党和国家机构职能优化协同高效”为着力点，不断推进党政关系现代化，把中国特色的党政关系构建推向了新的高度。我们要理顺思路，澄清认识，坚定不移地构建中国特色党政关系。

关键词：党政关系；“党政分工”；“党政分开”；协同高效

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）08-0004-09

作者简介：崔言鹏（1985-），男，济南人，中共中央党校党建部在读博士，研究方向：执政党建设；高新民（1956-），女，山东沂南人，中共中央党校党建部教授，博士生导师，研究方向：执政党建设。改革开放以来，中国共产党发起了建设有中国特色社会主义的伟大号召，创建了中国特色社会主义伟大事业，走上了中国特色社会主义政治发展道路。而中国特色党政关系是中国特色社会主义政治发展道路题中应有之意。这里的中国特色有两层含义：第一，与西方国家相比，中国特色党政关系是社会主义国家的党政关系，坚持中国共产党的领导是其主要特征；第二，中国特色党政关系是与中国特色社会主义初级阶段的政治、经济和文化发展相适应的。在中国话语体系中，中国特色党政关系主要指中国共产党与国家政权的关系，本文也沿用这一观点。当前正在深化党和国家机构改革，研究中国特色党政关系构建的理论背景和历史进路无疑具有重要的现实意义，对进一步科学构建中国特色党政关系具有重要的指导意义。

一、中国特色党政关系构建的理论背景

（一）西方执政党党政关系的理论模型

西方最早关注党政关系问题的可以追溯到20世纪初政治学者古德诺对政治和行政关系的研究。他认为，国家是一个有意识的或者有意志的存在。国家的活动就是对其意志的执行。国家的活动是以国家体制或政府体制为组织基础的。作为有机体的国家存在两种功能，即表达和执行功能。政治就是国家意志的表达，行政即是国家意志的执行。政党肩负着国家意志表达的功能，而政府肩负着国家意志执行的功能[1]。人们基于这种理论，认为二者之间不存在什么争论，并未对党政关系问题予以研究。到1974年美国学者罗斯《政党政府的问题》出版，提出“政党政府”的概念，也只是对政府的特点进行描述，仍未涉及党政关系问题。

到20世纪80、90年代，较为系统的研究党政关系的成果才出现。法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔经过对十多个国家的党政关系分析和研究，出版了《政党与政府》（1996年）和《政党政府的性质》（2000年）两部著作，确立西方党政关系的研究分析框架，即从人事任命、政策制定和政治恩赐领域研究党政关系问题，并从政党与政府之间是“相互独立”和“相互依赖”维度，将西方党政关系分为三种模式：政党和政府相互独立、政党依赖政府、政府依赖政党。他们认为，政党和政府相互独立模式主要存在于总统制国家，政党与政府的关系较为疏远，在人事任免上相对独立，受到的影响较小；在政策制定上，政府拥有较大的自主权，不过要受议会党团的制约；在政治恩赐上，由于掌握不同的资源，也相互独立。在政党依赖政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，强势的政府首脑甚至能左右党组织的高级职务人选；在政策制定上，政府呈现一种主动态势，而政党呈现被动防御姿态，即当政党所代表的观点和利益受到侵犯时才会阻挠；在政治恩赐上，主要是由政府来分配政治恩赐资源。在政府依赖政党的模式下，政党是党政关系的核心，政府之外的政党组织控制了政府职位任命和党内职务的任命，对政策的制定过程具有显著影响，同时掌握着丰富的政治恩赐资源[2]335-339。

西方的党政关系与中国话语体系中的党与国家政权的关系是不同的。首先，政党与政府的概念比我们所认为的复杂得多。政党概念包括政府中的政党、议会中的政党和议会之外的政党。由于政党的各组成部分掌握着不同的资源，受到的约束也迥异，这决定了他们的行为逻辑也不一样。而作为整体的政党如何行动，主要依据三者之间的力量对比，这也决定了政党行为的不可定性。政府的概念也有狭义和广义之分。狭义的政府指较小的高层决策群体，他们主要是以党员为背景的职业政治家。广义的政府，除了上述人员外，还包括中下层的整个官僚体系。执政党组阁，提名各部长和政务官，主要指高层决策群体，而广大的中下层的公务员则由于政治中立，不受政党上台下台影响。其次，西方资本主义国家党政关系复杂。一方面，执政党的阶级属性与政府的公共属性之间存在矛盾。政党是为了确保所代表的阶级利益和多数人的统治，而政府则是为了公共利益。这种代表性和公共性的矛盾导致了党政关系的复杂，也是所有现代政府面临的问题。另一方面，政府中的政党与议会中的政党和议会外的政党之间存在矛盾。政府中的政党一方面可以利用议会中和议会之外的政党向政府中的官僚机构施压，也可以利用政府中官僚機构提供的资源反作用于议会中和议会外的政党组织，这更加剧了西方党政关系的复杂性。西方资本主义国家党政关系的复杂性恰恰是西方资本主义国家中不可调和的矛盾在政党政治中的体现[2]342-344。上世纪80年代，我们也曾想借鉴西方党政关系模式，实行党政分开，但是在实际操作中发现根本行不通，这就是原因所在。

（二）马克思主义经典作家党政关系理论

马克思、恩格斯创立了马克思主义政党理论，虽然经历了短暂的巴黎公社政权，但是由于缺乏成熟的实践，因此没有留下关于社会主义国家党政关系的理论。他们最基本的精神是：更青睐直接民主，使人民群众获得直接参加管理国家公共事务的权力。真正遇到党政关系问题的是俄国共产党，十月革命胜利后，列宁对这个问题作了有益的探索，虽然列宁去世的早，他的党政关系思想没有付诸实践，但仍然具有重要的理论意义和指导意义。列宁党政关系思想主要包括：

第一，坚持党对国家政权的领导。在建构苏俄政权前，列宁曾设想建立巴黎公社式的无产阶级政权，让人民直接参与管理国家。但是后来发现，俄国的教育和文化状况不允许立即这样，于是就有了由无产阶级政党来代替劳动群众来管理国家的思想。早在十月革命前，列宁就指出，党是社会主义建设事业的“导师、领导者和领袖”[3]。十月革命后，列宁着重考虑如何加强党的领导和苏维埃政权建设，促使党的组织和政权机构转入正轨，其强调“党是直接执政的无产阶级先锋队，是领导者”，“在我国，国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级有觉悟的先锋队共产党领导”[4]，共产党能团结和组织无产阶级和全体劳动群众，克服资产阶级的动摇和无产阶级的偏见和狭隘。不通过共产党，就不可能实行无产阶级专政，坚持党对国家政权的领导是不能有任何动摇的原则。

第二，党领导苏维埃，但不能代替苏维埃，党必须在宪法的范围内贯彻自己的决定。早在1905年，列宁就意识到了党和苏维埃之间的矛盾，为此他专门写了《我们的任务和工人代表苏维埃（给编辑部的信）》，明确表示既要苏维埃，又要党，问题在于如何划分二者的任务，以及如何把二者结合起来。从1918年到1920年，国内战争持续，党政关系问题更为严重。1919年3月列宁在俄共（布）八大指出，“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来。这种混淆会带来极危险为后果，党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”[5]并且指出党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定，增强苏维埃机关和工作人员的责任感。但是为了争取战争胜利，采取的“战时共产主义政策”反而加剧了党政之间的矛盾；

第三，坚持党政分开。国内战争结束后，党政不分、以党代政现象更为突出，列宁认识到了党政不分的弊端和危害。1922年3月列宁在党的十一大召开前向大会建议：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性”，“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”[6]列宁还论述了实现党政分开的路径。首先，坚持党对国家机关的“总的领导”，即政治领导，通过制定和施行正确的政治战略和策略来领导。其次，党实现执政的方式，即管理干部。向苏维埃国家机关输送领导干部，在国家政权机关各类组织中建立党团，党通过领导党团实现党对国家政权的領导[7]。再次，党和国家政权机关是不同性质的组织。党是无产阶级的先锋队，是领导者，是“领导力量”。而苏维埃和其他非党组织是“传动装置”，是“杠杆”。二者作用不同，不能互相替代。最后，划分党和国家政权机关的职权。党的职能是：总的领导，政治战略和策略，检查和监督，向国家机关推送干部；国家政权苏维埃的职能：管理经济、直接组织生产和分配，行政管理、外交事务等。不过遗憾的是由于列宁早逝没有进行具体的党政分开实践。

（三）社会主义国家（苏联）执政方式的理论失误

苏联的党政不分、以党代政模式形成于列宁时期，但是列宁及时发现了这个问题，并对党政关系模式进行了探索。虽然列宁的一些观点有时也自相矛盾，但客观地说列宁对社会主义国家党政关系的探索不能以对错论之，错就错在斯大林错误强化坚持高度集中的党政关系模式，并把它作为唯一的社会主义国家党政关系模式。后继者在改革前期没有改变苏联执政方式的本质特征，后期却进行了根本性的改革，导致执政权力失控。

斯大林的党政关系思想如下：第一，前期关于党政关系有过许多正确的观点，捍卫了列宁党政分开的思想。斯大林指出，党是无产阶级专政体系中的“领导核心”；不能把党的领导作用等同于无产阶级专政；列宁提出“党专政”思想主要是为了强调党的领导作用；要在工矿企业和社会基层单位中推行一长制，实行党政分开等。第二，斯大林在继承和发展列宁党政关系思想的同时也掺进了不少不符合列宁思想的东西。一是其党政关系思想中暗含党具有国家政权属性的观点。党是政权的核心，国家政权是非核心部分[8]。二是把属于国家政权的苏维埃等同于群众组织，“苏维埃是劳动者群众组织，它首先在国家事务方面把党同劳动者联系起来”[9]。三是党的指示和决议“具有法律效力”。第三，错误强化党领导政权的思想，强调党权大于政权，把党和政权之间政治上的领导关系变成组织之间的上下级关系。斯大林在理论上坚持列宁党政分开的思想，但在实践中完全背离，特别是在1934年，联共（布）在党中央设立负责生产业务的部门，如农业部、工业部和运输部等，党直接发号施令，以党代政，最高苏维埃成了一颗“橡皮图章”。在斯大林后期，共产党更是成为超越一切权力的最高权力机关，斯大林高度集中的党政不分、以党代政党政关系模式形成。

斯大林去世后，后继者们注意到了苏联党政关系模式的问题，一方面虽在理论上强调党政分开，但在实践中缺乏持久有效的改革措施；另一方面继续强化党的领导地位，党政不分、以党代政的党政关系结构一直未能得到改变。赫鲁晓夫执政后，强调要进一步加强“全面开展共产主义建设时期”的党的领导作用，而不能削弱，共产党是 “全体人民的先锋队”“社会政治组织的最高形式”，而不仅仅是“工人阶级先锋队”“工人阶级组织的最高形式”。为解决党政机构重叠问题，1963年把党分为工业党和农业党，结果却反而使以党代政的现象更严重了[10]。勃列日涅夫时期，明确规定党的领导原则，即党是“苏联社会政治体制的核心”和“一切国家机关和社会团体的核心”。取消了农业党和工业党的区别，同时恢复集体领导原则，提高苏维埃的地位和作用，党政关系有所改善，但是后期这些变化又消失了[11]。戈尔巴乔夫试图从根本上变革苏联党政关系模式。确立了新时期党政关系的原则：党是社会的政治先锋队，淡化党是国家政权的领导核心的传统提法；重提“一切权力归苏维埃”的口号，改革国家机关，取消按生产原则设立党的机关的做法，把权力中心由党转向苏维埃。但由于方法不得当，并试图借用西方国家的党政关系模式来推行改革，使得党对国家的全面领导走向对国家权力的全面失控，最终导致苏共亡党。

二、中国特色党政关系构建的历史进路

中国的党政关系构建深受苏联党政关系思想的影响，建立政权初期，中国共产党就采用了“苏维埃”作为政权的名称，这一方面反映了影响的深度，另一方面更为重要的是，中国共产党认为，苏维埃体现了人民当家做主的理想。中国共产党在新民主主义革命时期出于对国民党“以党治国”弊端的深刻认识，建立政治体制时极力摆脱党政不分、以党代政的影响，根据战争环境和国内主要矛盾的变化，建立了党的一元化领导模式，适应了中国革命实践，推动了中国革命的成功。

（一）从“党政不分，以党代政”到“党政分工”的探索

新中国成立后，中国共产党从局部执政转变为全面执政，由于中国共产党缺乏处理党政关系的成功经验，国际共产主义运动也没有成功的案例，其基本延续了革命战争时期的一元化领导模式。党的领导人在处理党政关系时有明确的党政分开意图，但在实际工作中，受限于严峻的国内外形势，特别是自1953年通过了“一五”计划，国家经济进入了高度集中的计划经济时代，党为了领导经济工作，开始直接干预甚至包办政府工作。为了反对分散主义和地方主义，1953年3月10日，党中央颁布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，规定，“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、 计划和重大事项，均须事先请示中央，并经中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”[12]并且一切具体的执行情况和重大问题，也要定期及时报告请示。1955年10月，中共中央批准建立各级党委分口领导制度，施行双重领导。这标志着我国政治体制由党政相对分离的一元化领导模式向党政不分、以党代政的模式转变。

1956年，社会主义改造完成，党中央看到了权力配置上的过分集中问题。八大上提出不能混淆党的工作和国家机关工作的界限，解决权力下放问题。1957年9月，邓小平在八届三中全会的讲话中提出，要改变制度上和组织上的一些不合理的规定，适当调整党政之间和上下之间的集中统一和分工负责的关系。于是，1957到1960年，党进行了行政管理体制改革，但是这一时期的努力被反右斗争和反对分散主义中断了。这一时期，党的分口领导方式进一步发展，党中央在1958年6月发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出：大政方针和具体部署，决定权在党中央，党的部门的职能由管理干部扩展为管理业务，党政不分。1959年，国家监察部撤销，行政监督体系并入党的监督组织。党的系统几乎形成了一套与政府完全对应的行政管理机构。人民代表大会的作用越来越小了[13]。1960年以后权力放权被权力收权代替，权力越来越集中于党委手中。由于集权和分权的弊病越来越明显，党对于如何领导的探索并没有停止，1965年又进行了精简机构的改革。但是随后的“文化大革命”阻碍了这一探索。特别是革命委员会的成立，将党政不分、以党代政模式推向了极端。最终，党成为凌驾于政府之上的组织，成为国家的权力核心。

1978年，党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，党的工作重心转移到现代化建设上，并提出必须解决党政不分，以党代政问题，开始构建中国特色党政关系。自此到党的十三大召开，开始了“党政分工”的探索。1980年1月16日，邓小平在中共中央召集的干部会议上提出坚持党的领导必须改善党的领导这一新的命题。1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平指出官僚主义、权力过分集中的现象是党和国家领导制度中存在的弊端造成的，即不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，管了很多不该管、管不好、管不了的事。他还提出了一些改革的思想：中央一部分领导不再兼任政府职务；建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统；有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制等，揭开了党政关系改革的序幕。1981年6月通过的党的《关于建国以來党的若干历史问题的决议》中指出，“由于调整了国务院的领导成员和实行党政分工，中央和地方政府工作得到加强。”这是第一次在党的正式文件中提出“党政分工”的概念。1982年，党的十二大报告中进一步指出了“党政分工”的内涵：“党的工作和政府工作，企事业单位中的工作和行政、生产工作，必须适当分工。党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。”[14]并且在新修改的十二大党章中，规定了党的工作：“党必须制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。”十二大之后，开始构建 “党政分工”的党政关系模式，并以此为指导进行了党和国家政治体制改革。

（二）向 “党政分开”模式转变

随着公有制基础上的有计划的商品经济发展，简单的“党政分工”已经不能满足社会主义有计划商品经济的体制要求，并且党政分工在概念上也存在一定的不确切性[7]18。鉴于过去党政不分，以党代政在实践和观念上根深蒂固的存在，在总结80年代以来实践经验的基础上，以邓小平同志为主导，提出了未来“党政分开”的关系模式，推动政治体制改革。

1986年6月28日，邓小平在《在全体人民中树立法制观念》的讲话中，指出“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题”[15]164，并进一步强调党政分开“这样提，不会削弱党的领导，干预太多搞不好倒会削弱党的领导”[15]164 。这是邓小平第一次使用“党政分开”这一概念。在1986年9月至11月的有关政治体制改革内容的谈话中，邓小平进一步指出了政治体制改革的目的之一就是处理好党和政府的关系，改革的首要内容就是要党政分开，解决党如何善于领导的问题。1987年，党的十三大报告将“党政分开”推向了制高点，对“党政分开”进行了详细阐述，主要观点包括：第一，党政分开即党政职能分开。指出了党与法律的关系，党与国家政权、群众团体和各种经济文化组织的关系，党的政治领导方式。第二，明确了党中央、地方和基层党政分开的具体方式，党中央、省、市、县地方党委的主要职责，企事业单位中的党组织的作用。第三，调整党的组织形式和工作机构。不再设立不在政府任职又分管政府工作的专职书记和常委，办事机构要少而精，现有政府部门的党组要逐步撤销，党的纪律检查部门不再处理法纪和政纪案件，集中力量管好党纪和党风，上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位中的党组逐步改由地方党委领导。第四，指明党政不分的危害和党政分开的好处。

十三大以后，以“党政分开”为形式的政治体制改革全面推行。从党中央政治局、政治委员会、中央书记处到省、自治区、直辖市的党的领导机构都制定了工作规划，国务院也制定了工作规则。这些规则、规划明确规定了党的领导机构和政府机构的职能、工作范围和工作方式，在探索中国特色党政关系中迈出了重要一步。然而在实践中党政分开相当困难，加上20世纪80年代末90年代初，国际和国内都发生了一些重大事件，国内有些人借党政分开否定党的领导，国际上苏联解体，东欧剧变，使我们放缓了政治体制改革步伐，以“党政分开”为主导的政治体制改革转向了行政体制改革，精简机构和政企分开。党政分开是针对过去“党政不分，以党代政”提出来的，具有的特殊的历史背景，是构建中国特色党政关系的第一步，具有重要的基础作用，显然任务还没有完成，需要共产党人继续探索。

（三）改革完善党的领导方式和执政方式，推动党政关系法治化

进入20世纪90年代，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的提出，改革的重点由政治领域转向了经济领域。对党政关系的改革也调整到发展社会主义民主和法制上来，改革的重点领域调整为行政管理体制，机构改革和政企分开，并且开始注意党和国家权力机关之间的关系，“党政分开”已基本不提。

1992年，党的十四大报告中提出了90年代政治改革的任务，即积极推进政治体制改革，以推进社会主义民主和法制有较大发展。政治体制改革目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，绝不是搞西方的多党制和议会制。同时，完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革[16]。十四大修改的《党章》中又恢复了在中央和国家机关等非党组织的领导机关中可以成立党组的规定。

十四大以后，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，为了适应市场经济发展的要求，党领导了行政管理体制改革，同时中纪委和监察部合署办公，理顺了纪律检查和行政监察的关系。国务院的主要工作是领导经济建设。一些地方开始搞党政一体化，有的企业也搞党政一体化，机构重叠、职能重复等现象开始出现。党和国家领导人加快了法制建设的步伐。1993年7月全国人大八届二次会上，为了促进社会主义市场经济的发展，乔石专门作了《努力建立社会主义市场经济法律体系》的讲话。1997年党的十五大报告将 “依法治国”上升为治理国家的基本方略，明确共产党执政的内涵，开始从执政角度思考党政关系问题。提出坚持法律面前人人平等，任何人和组织都没有超越法律的特权。继续推进政企分开原则下的机构改革，转变政府职能。这一阶段，随着市场经济发展，企业作为经济主体，地位不断强化，社会力量逐渐参与到国家政权运作之中，承担了部分社会自身的职能，党政关系的构建也试图绕过分与不分的争辩，开始向制度化和法治化转变[17]。

进入新世纪，党的历史方位发生了重大变化，成为领导人民掌握国家政权并长期执政的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党政关系上既不能采取过去党政不分的体制，也不能党政分开，这些迫使中国共产党站在全新的角度考虑党政关系问题，探索构建中国特色党政关系模式。

党的十六大报告提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”的命题，指出处理党政关系的新思路，即按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。指出党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。至此“改革和完善党的领导方式和执政方式”成为处理党政关系的“代名词”，十六大以后再也没有提“党政分开”，标志着中国特色党政关系的构建进入了新阶段。同时十六大报告指出“改革和完善党的领导方式和执政方式”在社会主义民主政治建设中起全局性的作用，发展社会主义民主政治最根本的是要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，使处理党政关系问题有了根本的理论原则。

党的十六届四中全会提出了“科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，将党政关系纳入到了党、国家和社会的大系统中考虑，并把它作为执政党建设的目标之一。进一步明确改革和完善党的领导方式的原则是“总揽全局，协调各方”。党的具体的领导方式是注重发挥党委和党组在人大、政府、政协等各种组织中的领导核心作用。同时规范党政机构设置，扩大交叉任职，撤并党委和政府职能相近部门。党的十七大报告提出“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。十七届四中全会提出坚持和完善党的领导制度，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，改革完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。随着法律制度的不断完善，中国特色党政关系的构建步入良性轨道。

综上，改革开放以来到十八大前，中国共产党在党政关系改革探索中留下了以下几点经验教训：首先，党的政治核心地位和党管干部是党政关系改革中必须坚持的基本原则，是任何时候都不能放弃的，否则会有丧失党的领导的危险。其次，党政关系改革受党的目标和中心任务的影响。改革开放以来，党制定了社会主义初级阶段的基本路线，以经济建设为中心，党政关系改革围绕加强经济建设，建立社会主义市场经济体制，改善了党和国家政权的关系。再次，问题不在党政合一，还是党政分开，而是在于把握二者之间的边界。要严守党不是权力机关边界。最后，党情国情不同，党政关系改革不能照搬照抄，必须不断总结经验，并且可能循环往复，积极构建中国特色的党政关系。

三、十八大以来中国特色党政关系构建的新趋势

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，为适应“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深化党和国家机构改革，在构建中国特色党政关系上取得重大进展。党的十八大报告上提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，开始从国家治理的角度处理党政关系问题。十八届三中全会进一步提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并指出紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，用科学有效的权力制约和协调机制，完善党的领导体制，科学配置党政部门的权力和职能等。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机構改革的决定》（以下简称《决定》）指出，“以加强党的全面领导为统领，推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以‘党政职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能”，为中国特色党政关系构建指明了方向。

（一）坚持共产党的领导是全面领导

中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国特色党政关系的构建必须以中国共产党的领导为逻辑起点，以加强和改进中国共产党的领导为目标归宿，在构建中国特色党政关系中必须坚持党的全面领导。

党的领导核心地位是中国特色党政关系构建的基石。早在1954年9月全国人大第一次会议上，毛泽东就指出“中国共产党是我们国家的领导核心”。改革开放以后，十二大党章中规定了“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”，十六大党章中进一步规定了“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”。进入新时代，习近平高度重视党的领导核心地位对中国特色社会主义建设的至关重要性，指出：“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。构建中国特色党政关系中的党的领导核心地位，“党”是中国共产党，是历史的选择、人民的选择。“政”是中国共产党领导之下建立的以民主集中制为原则的国家政权。“领导核心”是指“政治核心”。改革和完善党的领导方式和执政方式，以党的政治建设为统领，坚守党的政治领导核心地位是关键。

党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是处理党政关系问题的逻辑起点和目标归宿。习近平指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度最大的优势是中国共产党领导”。中国共产党带领中国人民实现了“三个飞跃”，只有坚持中国共产党的领导，中国特色社会主义才会不断走向胜利。党政关系改革是以加强和改进党的领导为基础的，不是不要更不是削弱党的领导地位，而是有利于加强和改进党的领导，这是党政关系构建的基本原则。

党的领导是全面领导。十九大报告将“坚持党对一切工作的领导”作为新时代中国特色社会主义思想的首要内容。坚持“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在改革党政关系时，坚持党的全面领导就是“坚持党中央的集中统一领导，增强‘四个意识，堅定‘四个自信，把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，完善保证党的全面领导的制度安排，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力”[18]。

（二）注重党政职能优化协同高效，推进党政职责分工

中国特色党政关系的构建，既不能搞党政不分，也不能搞党政分开，而是要改进党的领导方式和执政方式，促进党有效治理国家。十八大以来，面对新时代新任务新要求，党政职能机构设置、职能配置、运行机制上还存在不完全适应的情况。十九届三中全会通过的《决定》详细分析了当前党政军群机构存在的问题，主要包括机构设置不优化、职能配置不协同、运行机制不高效、编制不合理等。这些问题是我国政治体制改革中长期存在的问题，也是制约党和国家事业发展的根本体制问题。为此，必须注重“党政职能优化协同高效”。所谓“优化”，就是科学合理，权责一致。主要是科学设置党和国家机构，合理配置职能，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。所谓“协同”，就是有统有分、有主有次。加强机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。所谓“高效”，就是履职到位、流程通畅。提高党政军群各类组织的效率效能。坚持优化、协同和高效相互联系，相互统一，优化中包含协同，优化和协同实现高效，三者辩证统一，统一于党政关系改革。《决定》围绕“党政职能优化协同高效”，对党政军群各级机构组织制定了详细改革措施和要求。

正确理解和落实党政职责分工。党的全面领导决定了党政实践中不可能分开，但并不意味着党政关系问题没法解决。科学合理的党政之间的职责分工，是构建中国特色党政关系的重要方向。党政职责分工，深化了对中国特色党政关系问题的认识，是国家治理背景下党、政府和社会共同参与的重要体现。《决定》指出，落实党政职责分工，就要理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。

（三）以国家治理体系和治理能力现代化为导向，推进党政关系现代化

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[19]548。当前深化党和国家机构改革，建设国家职能体系是构建国家治理体系的重要内容。习近平在十八届三中全会第二次会议上指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是改革不适应时代要求和实践发展的体制机制、法律法规，同时不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学，更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[19]549推进国家治理体系和治理能力现代化的目的是完善和发展中国特色社会主义制度，是实现社会主义现代化的应有之义。实现社会主义现代化，必须实现政治上的现代化，而党政关系现代化，又是实现政治现代化的首要内容。推进党政关系现代化就是改革过去不适应的体制机制，同时构建新的体制机制，用制度规范党与国家政权之间的权力关系，实现权力配置规范化和党政运行科学化。

用法规制度规范党与国家政权的权力关系，推进党政权力配置规范化。权力来源于人民的权利，主要由党领导下的国家政权担当。党的十八大报告提出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，健全国家权力机关组织制度。要健全权力运行制约和监督体系，用制度管权。十八届三中全会提出，规范党政主要领导干部权责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，制定了《关于加强党内法规制度建设的意见》，确立了到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系的目标，颁布了党内法规制定的第二个五年规划，特别是《中国共产党党组工作条例（试行）》的制定，进一步规范了党的领导。党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革，优化党的组织部门的职责配置，加强归口协调职能；科学设置党和国家机构，防止职能重叠，工作重复；科学设定政府组织的职责和权限；深化人大、政协和司法机构改革，发挥人大立法和监督职能作用，提升政协履职能力建设，优化司法职权配置，在党政权力配置和职责设置方面取得了重大进展。

加强党的领导体制机制建设，推进党政运行科学化。建立科学的领导体制机制，改进党的领导方式和执政方式，是推进党政关系现代化的首要内容。要把制度摆在突出位置，除此之外还要建立与之相配套的体制和机制。制度、体制和机制作为一个整体，是党的领导方式和执政方式科学化的关键性因素。当前党的领导体制和执政体制还存在民主基础不足、执政效能不高等问题。党的十八届三中全会提出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与。同时提出加强民主集中制建设，完善党和国家领导体制。十九届三中全会提出，完善坚持党的全面领导制度，建立健全黨对重大工作的领导体制机制，优化党中央决策议事协调机构，加强对党中央决策议事协调机构的领导，要求其他方面的议事协调机构与之调整相衔接，同时要求各地区各部门党委（党组）完善相应体制机制。这些均为推进党政运行科学化提供了方向。

结语

党政关系问题是当前所有实行政党制度的国家普遍面临的问题。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出的，“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”[20]同样，党政关系模式也不能照搬照抄，中国特色党政关系的构建仍然在路上。

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