基层党组织功能作用的历史沿革研究及启示

刘莹

[摘  要]基层党组织是党执政的社会基础，其作用发挥如何，直接关系到党的路线、方针、政策能否落到实处，关系到党的形象和聲誉的建立和维护，关系到党的执政基础是否牢固。加强党的长期执政能力建设，推动全面从严治党向纵深发展，也必然要求不断总结历史经验，探索基层党组织建设的规律，要紧密结合时代特点，研究新情况，解决新问题，更好发挥基层党组织在新时期的战斗堡垒作用。

[关键词]基层党组织;功能作用;历史沿革;现实启迪

[中图分类号]D267  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）04-0046-05

基层党组织是党团结带领人民群众贯彻落实党的理论和路线方针政策、推动经济社会发展的重要组织基础，也是发挥党的领导核心作用的坚实力量支撑。它既有贯彻中央精神，宣传教育党员群众的政治功能，又有服务发展、服务民生的服务功能，在此基础上，又会因自身组织情况、所处政治环境和历史时期的不同而衍生出新的功能表现。自中国共产党成立以来，中国社会的经济政治环境几经变化，党领导中国人民进行了革命、建设和改革的伟大实践，伴随着这一伟大历史进程，基层党组织建设逐步发展、逐渐完善，与此相适应，基层党组织功能作用的发挥亦有较为明显的调整和变化。借鉴党的历史经验，探索基层党组织的功能作用在不同时期的演变，必将有助于进一步做好新时期党的基层组织建设工作，从而切实有效地推动全面从严治党向纵深发展。

一、历史沿革

（一）建党初期至新中华人民共和国成立——中国共产党在革命战争时期对于基层党组织发挥自身功能作用的早期探索

这一时期，基层党组织依靠严密的组织结构和严格的组织纪律，履行吸收管理党员、宣传组织群众等日常功能，不断发挥战斗堡垒作用。中国共产党第一次全国代表大会召开时，全国仅有50多名党员，当时只设立了中央和地方两级党组织，没有建立党的基层组织。1925年1月11日，党的四大召开。大会首次从党章的高度将党的支部确定为党的基本组织。就支部的功能定位及其作用发挥问题，在大会通过的《对于组织问题之议决案》做出了明确阐述：“支部的工作，既要涵盖教育党员、吸收党员、宣传和动员群众，并帮助他们组织俱乐部、劳动学校、互助会，又要利用有利时机做好宣传引导工作，促成工人群众的阶级自觉。”[1]这就明确了支部的两项基本职责，即：教育、管理和发展党员与开展群众工作，对工人群众进行政治上的引导和教育。

随着基层组织建设的不断推进，中央对基层组织的建设问题进行了进一步的理论探索和实践部署，其中一项重要举措即是在1926年7月，中央扩大执行委员会会议上正式确定了“实行‘一切工作归支部的口号”。同时指出：“支部并不是分部，而是党在各工厂、矿山、学校及某区域的核心。”这一口号的提出意味着支部不论其所属的地域或行业都需要在基层社会单位中真正发挥其领导核心作用。对于“一切工作归支部”的理论，毛泽东的认识更为深刻，并把这一理论创造性地运用到红军建党建军的重要实践中——提出了“将支部建在连上”这一重要创举。通过“支部建在连上”，实现了党组织与根据地政权及各军事单位有效结合的组织架构，以严密的组织体系保障了组织功能的发挥。“支部建在连上确保了党能够通过党员更好地与广大士兵群众保持密切联系，更利于在连队中营造出浓厚的政治氛围，因而吸引了越来越多的群众加入到党组织中来，使支部真正成为了连队的核心和堡垒。”[2]

1937年7月7日，卢沟桥事变标志着抗日战争的全面爆发。在轰轰烈烈的抗战期间，抗日根据地的基层党组织紧紧围绕团结抗战、民族独立这一中心任务，在不断加强自身建设的同时，通过一系列卓有成效的方法和举措，在领导群众对敌斗争中充分发挥了战斗堡垒作用。在加强对党员的教育管理方面，开展大规模的学习运动。通过组织学习，基层党员思想觉悟和政治水平有了显著提高，文化水平和工作能力得到明显提升。在健全基层党支部组织结构方面，通过改造支部的组织形式及领导成分，在根据地创建“模范支部”，大大增强了党支部在群众中的领导核心作用和战斗堡垒作用。在围绕抗战大局深入群众，团结群众方面，通过调整经济政策，探索民主选举，团结了群众，调动了抗日积极性。1945年，党的七大通过的党章明确规定了党的基层组织的地位、设置原则以及主要任务等内容。刘少奇在会上所作的《关于修改党的章程的报告》中，对基层党组织的地位、功能作出了明确的阐述：“基层党组织是党深入人民群众之中的工作单位，是联系党的领导机关与人民群众的桥梁纽带。”[3]肩负着四项重要任务，即宣传组织群众，反映群众的利益诉求，招募新党员，并对党员开展教育。

抗日战争胜利结束后，中国革命进入了一个新的历史时期，新的斗争形式给党的基层组织建设工作提出了许多新的任务，基层党组织的功能发挥也面临许多新的挑战。这其中以农村基层组织中存在的某些成分不纯及作风不纯问题最为突出。这是因为，此前由于抗日战争形势需要，党的队伍空前发展，一些地主富农分子和流氓分子趁机混入党内，有些人肆意歪曲党的政策，一些党员干部也受到了不良风气的熏染，不仅在执行土改政策中思想和行动不坚决，甚至出现了袒护地主、富农严重脱离群众的现象，使党和群众的利益遭到了损害，造成了群众的极大不满。对此，党中央高度重视，并于1947年7月召开的全国土地会议上做出了整党的决定。这次整党的重点自然是农村的基层党组织。整党过程中，河北省平山县创造出“党支部会议”加“群众大会”的整党新形式，得到了党中央的高度重视和肯定，也开创了整顿党组织与发动群众相结合的成功范例。这是党的历史上首次以基层组织为重点展开的大规模整党运动，有效解决了基层党组织中存在的思想作风不纯，组织成分不纯等突出问题，推动了党的自身建设。通过整党，基层党组织的政治功能、服务功能得以巩固和提升。

（二）中华人民共和国成立后至党的十一届三中全会——中国共产党在执政初期对于基层党组织发挥自身功能作用的实践摸索

中华人民共和国成立后，为适应党执政的需要，必须优化党员队伍，加强自身建设。为此，中国共产党及时调整了发展党员的方针，通过提高党员标准，慎重发展党员。这一时期，基层党组织也通过加强党员教育管理，不断探索强化自身建设的路径，使基层党组织的先进性和纯洁性得以提升，凝聚力和战斗力日渐增强。然而，身处执政初期的中国共产党由于缺乏在和平环境下建设基层党组织的实践经验，加之受计划经济体制和党的“一元化”领导的影响，基层党组织曾一度超越了政党本身的功能定位，转向与行政权力相结合，直接对经济、行政、文化教育等一切具体社会事务进行管理，出现了以党代政、党政不分、党不管党的不正常现象。

1956年9月，党的八大召开。大会总结了党的建设历史经验，同时执政党建设的诸多特点，对党的基层组织建设作出了重要规定。在关于基层党组织的地位作用这一问题上，规定了“企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。”[4]这一规定表明，在此时期，基层党组织须发挥领导核心这一重要功能作用。然而在实际工作中，鉴于当时形势发展的需要，农村基层党组织、企业党组织等除需担负政治引领和宣传教育职能之外，还必须拿出大量精力处理各种诸如农村生产发展、企业各项改革之类的具体行政工作。这种情况在当时特定的历史条件下，有其必然性，而且也是切实可行之举。然而随着高度集中的计划经济体制的建立和巩固，基层党组织的行政化倾向日益严重，监督保证的政治功能却在不断弱化，党政不分、以党代政的弊端也日渐显现。

1966年“文化大革命”以后，从理论到实践，党的基层组织建设都发生了重大偏差。这一时期，党的基层组织不可避免地受到了摧残，基层党组织的功能和作用也随之弱化。

（三）改革开放以来——中国共产党在新时期对于基层党组织发挥自身功能作用的创新发展

党的十一届三中全以后，基层党组织建设开始逐步从“文化大革命”时期的混乱状态中挣脱出来，工作上不断打开新局面。随着社会主义市场经济的建立和发展，中国社会发生了广泛而深刻的变化，面对社会结构复杂化、意识形态多样化的新形势，在深刻总结历史经验的基础上，基层党组织建设工作随着实际情况的变化不断进行着创新发展，基层党组织的功能定位随之逐步清晰，越发明确。1982年9月6日，党的十二大明确提出了党的基层组织必须担负的八项任务。党的十三届四中全会以后，新的中央领导集体以坚定的决心和态度一手抓深化改革，一手抓党的建设，这一时期党中央尤其重视发挥基层党组织的政治核心作用。强调要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用、保证监督作用和共产党员的先锋模范作用，提出党的战斗力要通过基层党组织的战斗堡垒作用来呈现，正确认识与充分肯定基层党组织的政治核心作用有利于巩固党的领导核心地位，否则，势必会削弱党的领导。[5]1994年9月25日，党的十四届四中全会召开，围绕“党的建设”相关问题，在《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中再次明确了基层党组织的重要地位和其发挥的重要战斗堡垒作用。2002年11月8日，党的十六大提出基层党组织建设的“十六字方针”，根据不同类型的单位和社会组织的不同特点，对各基层党组织的作用职责进行了细化和区分。此后，在先后开展的保持共产党员先进性教育活动、科学发展观教育活动、创先争优活动中，一些处于软弱涣散和体系制度不健全状态的基层党组织得到了及时有效的整顿和完善，基层党组织功能作用得到进一步发挥，党执政的组织基础更加巩固。

党的十八大以来，在全面从严治党的总体部署下，党中央始终坚持以问题导向为驱动，高度重视基层党组织实际功能作用的发挥。不仅不断提升和强化基层党组织的政治功能，而且在党的十八大以后做出加强基层服务型党组织建设的重大部署，使基层党组织的服务功能在推动社会治理现代化进程中得以最大化发挥。在此基础上，随着基层党组织协调整合组织内部及外部资源的能力和水平的不断提升，党的十八届五中全会进一步提出强化基层党组织的整体功能，既要凸显基层党组织的政治属性，切实发挥好政治引领作用，同时又要不断强化基层党组织的服务功能，不断获得群众的支持和认可。为实现这一目标要求，各基层党组织通过不断调适自身组织设置和活动方式，创造了许多实践创新成果，为更好发挥基层党组织整体功能提供了宝贵的借鉴经验。2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会胜利召开，在大会报告中明确提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”这是党中央对党的基层组织建设提出的新部署、新目标、新要求，为更好发挥基层党组织功能作用开拓了路径，指明了方向。

综上所述，中国共产党基层组织的功能作用发挥是历史地发展变化的。不同历史时期，由于党所处的历史地位及面临的形势任务的不同，党的基层组织功能作用的发挥也呈现出不同的侧重。这就要求我们不仅要对基层党组织的功能作用有正确清晰的认识和判断，更为重要的是要通过对历史经验的總结与梳理探寻新时代基层党组织功能作用得以有效发挥的历史启迪。

二、启示

历史实践证明，中国共产党一贯高度重视发挥党的基层组织的战斗堡垒作用。这是因为，党的基层组织是党的重要组织基础，在党的整个组织体系中，发挥着不可或缺的重要作用。现阶段，按照党的十九大部署的新任务新要求，党的基层组织将更加注重加强和改进自身建设，致力于将分散的、来自各条战线的8900多万党员通过小组、支部、基层委员会等组织动员起来，在深化改革，推进经济社会稳定发展的进程中创造出新的业绩。从整体情况来看，基层党建工作已经取得了许多好的成绩，为推动国家振兴发展提供了强有力的保证。但是，对于存在的突出矛盾和问题绝不能忽视，特别是一些基层党组织软弱涣散，一些党员先锋模范作用不明显，一些干部作风不正，脱离群众等问题的存在，都急需采取强有力的举措，把继承好的传统、经验、做法与改革创新结合起来，运用已有的成功经验进行革新和再创造，使党的基层组织功能定位更加精准，作用发挥更加有效。

（一）党在不同历史时期的总体目标和任务要求是确定基层党组织功能定位的根本出发点

基层党组织的功能定位是否准确，是决定其战斗堡垒作用能否有效发挥的重要前提条件。不同历史时期，基层党组织都需要从维护政党实现自身政治目标的高度确定其要承担的功能和需要发挥的作用。随着党的建设的总体目标和任务要求的调整变化以及社会整体环境深刻变革，基层党组织功能定位应随之予以变化和调整。党的十九大报告中指出要深入推进党的建设新的伟大工程，坚持和落实党要管党，全面从严治党的政治要求。围绕这一总体目标提出八项重点任务，其中以党的政治建设要求最为突出。作为政党而言，政治属性是其最根本属性，不管党执政的条件、环境发生什么样的变化，这一点都不会发生改变。特别是中国特色社会主义进入新时代，党所面临的执政环境异常严峻复杂，党所肩负的历史使命更加艰巨，这些现实因素的存在都要求必须把党的政治建设摆在重中之重的位置。为此，在加强党的基层组织建设要求中，要着力提升基层党组织的组织力，突出政治功能。

面对当前党的建设中存在的现实问题，突出基层党组织的政治功能，就是要不断提高基层党组织的政治敏锐性，不断增强党在基层、在群众中的政治影响力和号召力。在重大决策、监督保证、思想工作等方面发挥好基层党组织的领导核心和政治核心作用，严格党内政治生活、严肃党的纪律和规矩、坚定维护党中央权威、保证党的各项任务在基层得以落实。

（二）找准基层党组织发挥作用的着力点，激发内生动力，是提升基层党组织活力的应然之举

不断研究和探索发挥基层党组织功能作用的有效载体。创新活动载体，既是激发基层党建活力的有效途径，也是提升党建工作水平，发挥基层党组织作用的重要手段。近年来，各地基层党组织从自身实际情况出发，创造性地探索和开发出许多具有鲜明时代特征、组织特点的活动载体，比如在农村中开展的“五个好”党支部创建活动，在企业中开展的“党员责任区”“党员先锋岗”“党员身边无事故”活动，都充分激发出了党组织的生机与活力，较好地落实和完成了基层党建各项工作。

不断改进和创新基层党组织的活动内容和活动方式。紧紧围绕党的中心任务，以促发展、增实力、达共识为目标来科学设计基层党组织的活动内容，有针对性的引导、动员、教育、服务群众，切实提高党的群众工作的科学性和实效性。基层党组织的活动方式应转变过去偏重于行政化的模式，借助新媒体、新科技等现代化技术，积极探索灵活新颖，鲜活多样的活动方式，进而有效拓展基层党建工作的深度和广度，更好构建开放包容的组织活动方式。

不断创新和优化基层党组织设置方式。基层党组织为适应经济社会结构的变化对自身组织的要素及结构的重组过程就是基层党组织设置方式的创新完善过程。随着改革开放的不断深入，基层社会的组织结构出现了许多新的变化。在此情况下，基层党组织的设置就要与经济社会结构变革相适应，要积极探索按行业、产业、协会，和跨行业、跨所有制、跨地区设置灵活多样的党组织的新模式，努力形成覆蓋各方的基层党组织网络，使党的工作更好渗透到各个领域、各个层面，以利于更好实现党组织对基层的引导与协调。

不断强化和提升组织领导和基础保障。基层党建工作头绪多、战线长、任务重，各级党组织在加强组织领导的同时还必须提供实实在在的基础保障。首先，要提供必要的人才保障。一方面，要配强班子。不断按照人岗相适、人尽其才、用当其时的原则优化班子结构，同时注重加强对领导班子的日常性教育、管理与监督。另一方面，要建好队伍。加强基层党务干部和党员的教育培养，不断提升基层党务干部和党员综合素质。引导基层党务干部和党员学习并掌握社会化的工作方法，学会运用说服、民主协商等柔性的方法手段，争取群众的认同和支持，重塑起基层党组织的非权力性权威。[6]其次，要提供必要的经费保障。建立健全基层党建经费保障机制，强化地方政府保障主体责任。多措并举使基层党组织有人才、有资源、有能力、有信心成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

（三）以改革创新精神，打破旧有观念束缚，以实践的标准研究新情况，解决新问题是新形势下发挥基层党组织战斗堡垒作用的关键所在

以改革创新精神为引领，以解决实际问题为导向，以实践反馈为检验标准，是将基层党组织建设为新时代坚强战斗堡垒的重要影响因素。一方面，要善于总结经验，寻找规律，把握特点，从理论上对基层党组织建设进行深入研究，并在实践中予以深化，从而获得科学的、稳定的认识，以增强基层党建工作的针对性和预见性。另一方面，要注重解放思想，打破思维定式，以实践标准来研究新情况、解决新问题。适应党所处新时代提出的新任务、新要求，切实增强基层党组织的组织力、凝聚力、创造力，就要敢于打破旧有观念在思想上的束缚，敢于创新、勇于突破。只有紧紧围绕党的建设的客观实际，深刻把握新的历史方位人民群众的多层次诉求，开启全新的思维，探索全新的方法、路径，在不断的实践摸索中总结经验教训，在总结经验的基础上不断开拓创新，才能在新的历史条件下，充分发挥出基层党组织的坚强战斗堡垒作用。

进入新时代，各基层党组织和广大党务工作者要按照党的十九大报告所做出的新的战略安排，在提升组织力，强化政治功能上苦下功夫，牢牢把握基层党组织发挥作用的着力点，以改革创新精神大胆实践，在推进中国特色社会主义事业的伟大进程中，用实际行动践行诺言，担起职责，发挥作用，不断增强基层党组织的凝聚力、战斗力，不断巩固党的领导、夯实党的执政根基。

参考文献：

[1]中共中央文件选集（1）[M].北京：中共中央党校出版社，1989：380-381.

[2]徐国栋，刘晓农.三湾改编[M].北京：光明日报出版社，2008：264.

[3]中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设[M].北京：中央文献出版社，1991：490.

[4]中共中央党校党章研究课题组.中国共产党章程编介[M].北京：党建读物出版社，2008：229.

[5]十三大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1991：582.

[6]张原泰，牛兰英.提高领导干部非权力性影响力研究[J].学习论坛，2004，（4）.

责任编辑  彭  坤