须澄清对城镇化率的误解

李铁

我国2017年的城镇化率为58.53%，而户籍人口城镇化率仅仅为42.35%。因此社会上有人认为中国的城镇化存在一定水分，往往愿意相信户籍人口城镇化率为真实的城镇化率。对于这一问题，我认为有必要澄清关于城镇化率的误解。

所谓城镇化率指的是城镇人口占总人口的比重。所谓户籍人口的城镇化率，就是指按照户籍划分的农业人口和非农业人口中，后者占总人口的比重。

事实上，改革开放40年来，我国人口的性质已经发生巨大变化。例如从事非农产业的人已经大幅度增加，从事农业的人大大减少。如果按照户籍人口的划分方法，显然不能准确地定义农业人口和非农产业人口的区别。因此，我们看待所谓城镇化率，不能只以传统的户籍制度作为依据，而应根据现实中的“农业转移人口”或“农民工”居住和就业的地方，来判断他们到底是城里人还是“农村人”。以常住人口城镇化率作为判断我国城镇化率的基本依据，有一定的科学道理，且已经被公认。

那么，是不是常住人口城镇化率达到58.53%，就说明我国城镇化已经达到比较高的水平呢？其实不然，主要问题是当前我国城镇化质量不高，没有通过户籍管理制度改革，把这些在城市长期就业的农业转移人口市民化，让他们也享受到与原有城镇户籍居民同等的各项公共服务。

自党的十六大提出全面繁荣农村经济、加快城镇化进程以来，党中央和国务院的一系列文件都对加快户籍管理制度改革，推进农民工市民化进程提出明确要求。在中西部地区，包括一部分发达地区的地级市以下，农民工进城落户障碍已经很小。农民工在城里的各项歧视政策2003年以后基本都被取消。对农民工子女的义务教育在绝大部分城市和地区都已经列入城镇基本公共服务范畴，医疗也都纳入社保范畴，只是在落实程度上还有一定差距。

但在农业转移人口占比较大的城镇，有关户籍管理制度改革和农民工市民化的政策落实问题则举步维艰。原因在于当地农民工数量多，加快户改，会影响到户籍居民的利益，地方政府不愿意因此而引发一系列社会矛盾。这涉及到更深层次的体制改革，需要更为审慎的改革举措以及较大的推动力度来确保各项政策的落实。纵观全球，涉及到固定利益结构调整的改革，大多难以进行，也是容易引发社会矛盾的因素。如何推进这项改革，关键在于时机的把握和对政策利好的基础性判断。

我国的城镇化可以释放人口进入城镇之后消费以及基础设施投入的潜力，这涉及到2.8亿存量农业转移人口以及未来可持续增长的2亿多农业转移人口。如果达到70%的城镇化率水平，将涉及到5亿多农民进城，会对经济和社会带来巨大的内需拉动。特别是在外需受贸易战影响，内需仍可以释放的前提下，城镇化应该是最重要的战略性选择。因此，在既有的城镇化政策推动下，如何贯彻落实中央和国务院有关文件精神，根据我国实际国情，稳步推进农业转移人口市民化，提高城镇化质量和水平，肯定是促进经济增长的一副好牌。▲

（作者是中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家）