国内执法监督体系建设的做法

文|环境执法保障专题课题组

一、环境执法监督体系建设的探索和实践

面对当前环境执法监督实践过程中的诸多难题，地方各级环境执法监督部门在努力严格执法的同时，积累并探索了一系列结合地区特点、符合国情、具有实践意义的宝贵经验和做法。总结这些探索和实践并加以宣传和推广，有利于调动地方政府和相关部门的积极性，充分发挥地方各级环境执法监督机构自身优势，对建设完备的环境执法监督体系具有积极的推动作用。

1.积极推进地方立法

各地十分重视环境立法工作，各地陆续出台了许多富有地方特色的法律规定，其中不少条款还是国内首创。

（1）明确政府环境保护责任有力推进地方环保工作

为确保环境保护目标的实现，各地陆续修改地方环境保护条例，如《上海市环境保护条例》（2006年）、《重庆市环境保护条例》（2007年）、《海南省环境保护条例》（2007年）、《黑龙江省环境保护条例》（1994年）、《湖北省环境保护条例》（1997年）、《山西省重点工业污染监督条例》（2007年）等。这些地方环境保护条例均不同程度地加大了政府责任特别是行政首长责任，确定了环保工作的年度考核制度，要求各级人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告环境保护工作以及任期内的环境保护目标实现情况，有的还将考核结果与政府主要责任人政绩挂钩。如2007年11月1日起施行的《山西省重点工业污染监督条例》规定：“县级以上人民政府应当加强对重点工业污染监督工作的领导，制定任期内重点工业污染防治目标和年度实施计划，保证资金投入，采取有效措施，确保防治目标的实现和年度计划的完成。各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，其行政首长是重点工业污染监督工作的第一责任人。对重点工业污染防治工作各项指标完成情况进行定期考核，具体考核办法由省人民政府制定。”

（2）确立环境监察执法机构的地位，明确环境执法监督对象

2007年9月1日正式实施的《重庆市环境保护条例》在总则里明确规定，“市环境保护行政主管部门行使的行政处罚权，可以由市环境监察机构依照本条例规定实施”。《江苏省环境保护条例》规定“县级以上环境保护行政主管部门应当加强和充实环境监理机构。环境监理机构必须依法对本行政区域内的单位或者个人执行环境保护法律、法规的情况进行现场监督检查。乡镇企业发达的地区，有条件的乡镇可以根据实际情况设立环境监理站（所）。”

2007年1月修正的《海南省环境保护条例》和2002年3月修正的《湖南省环境保护条例》在规定了环保部门对本辖区的环境保护工作统一监督管理的同时，还规定环保部门可对其他相关部门和单位执行生态环保方针、政策和法律、法规进行监督检查。

（3）赋予行政强制执行权、加大处罚额度提高违法成本

目前的环保法律规定中普遍存在缺少行政强制手段、处罚额度低等问题。对此，一些地方在重新修订法律时明确赋予环保部门行政强制执行权，加大处罚力度，从而提高违法者的违法成本，有效遏制环境违法行为。

在赋予行政强制权方面，《重庆市环境保护条例》和《上海市环境保护条例》规定，在非法转移或者处置放射性同位素、放射性废物以及危险废物，造成或者可能造成严重环境污染和不当场查封、暂扣可能使违法行为证据灭失或者被转移的情况下，环境保护行政主管部门可以对有关设施、物品予以暂扣或者封存。

在加大处罚力度方面，《重庆市环境保护条例》首创性地提出了加倍处罚、按日计罚、处罚责任人的理念，规定：“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。有前两款规定情形之一的，对主要负责人处以一万元以上十万元以下罚款。”按照规定，企业如不停止违法排污，可按日进行罚款，即如果此企业一个月没有改掉违法行为，按上限每天处10万元罚款处罚30天，一个月就处罚款300万元。这样就大大增加了违法成本，有利于促使企业自觉治污。该条例还把建筑施工噪声污染的处罚额度提高到了5万元，同时规定，夜间施工的企业未按规定张贴排污临时许可证，同样可以进行行政处罚。这为解决城市突出的夜间工地施工噪声扰民提供了有力的法律手段。

2.借助司法手段强化环境执法

为了对企业环境违法行为产生震慑作用，增强企业守法意识，许多地方环保部门积极与公安和法院等司法部门合作，加强信息沟通，共同研究对策，建立起多种多样的运用司法手段打击违法排污行为和参与环境保护的长效机制。

（1）与公安部门联合，加大环保部门的执法强制力度

许多地方的环保部门与公安联合执法，借助公安的强制手段（如依法强制拆除违法设备，公安执法人员依法对责任人员进行刑事拘留等），增强环境执法的威摄力。

河北省满城县许多造纸企业违法排污，破坏了处于下游的白洋淀水质，当地县委、县政府突破干部管理体制约束，任命环保局长兼任公安局副局长，加强了环保部门的协调能力，对遏制当地环境违法案件高发的态势起到了积极的效果。

2006年3月，河北省安平县环保局挂牌成立环保派出所，该派出所属于公安局编制序列，与环保局法规科合署办公，法规科科长任指导员，县公安局抽调了两名民警进驻环保局，4名环保工作人员兼任协警。在县环保局设有专门办公场所，配备有基本的警械、取证设备和两辆专用警车。警车、警械、警服由所长集中统一管理，规定只有在执行任务时才能够使用。同时，结合执法中的实际情况和相关法律、法规，平安县规定了环保派出所的基本职责，即处理环境行政执法过程中涉嫌拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的违法行为，调查涉嫌破坏环境和资源的违法行为。环保派出所在环境行政执法过程只是配合环保人员执法，环境执法人员在对涉嫌拒绝、阻碍国家工作人员依法执行公务时，可申请环保派出所警力配合执法，以防范和震慑不法人员的过激行为。环保派出所还可以通过环境执法人员的积极配合，调查取证涉嫌破坏环境和资源的犯罪行为。与很多地方成立环保、公安联合执法队的情况相比较，环保派出所的机构设置更加正规，职责更加明确，更能发挥环保部门与相关部门协调联动、齐抓共管的作用。

2008年11月25日，昆明市公安局环保分局正式揭牌成立，成为全国首创的环保警察队伍。昆明市环保分局受昆明市公安局与市环保局的双重领导，具有独立的刑事执法权。环保分局主要负责昆明市内的环境保护刑事执法工作，打击环境保护方面的违法犯罪；达不到刑事责任的，环保分局将协助属地环保局进行行政执法。昆明市还出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，建立环保执法公、检、法、环保局四部门协调机制。根据这一意见，昆明市还将在法院设立环境保护审判庭，在检察院设立环境保护检察处。昆明首设环保警察队伍，是完善环保执法机制的一次有效尝试，作为经验值得全国各地借鉴。

（2）成立环保法庭，提高环境案件的查处力度

2004年，辽宁省大连市沙河口区成立环保巡回法庭，河北省晋州市成立专门环保法庭。2006年，山东省茌平县挂牌成立环保巡回法庭。同年，沈阳市铁西区人民法院环保法庭正式挂牌成立，新成立的“环保法庭”是由铁西区人民法院设在铁西区环保局的派出机构，主要受理环境保护执法案件和环境保护法律法规的咨询等。在遇到环保方面问题时，铁西区人民法院环保法庭直接受理，在未走正式程序前采取提前介入的方式，对诉讼双方进行调解，责令存在问题的单位或个人整改。如果拒绝调解，将走入正式诉讼程序立案审理。这不仅提高了对环保投诉案件的处理力度，更缩短了办案周期。随后，沈阳市中级法院也成立了环保法庭。2008年，南京市建邺区人民法院也在区环保局设立了“环保巡回法庭”。每周“环保巡回法庭”都会有专门的法官接待来访群众，受理环保行政诉讼，并对相关案件进行审理、审查。“环保巡回法庭”还负责执行辖区内的环保行政案件，参与化解、组织协调环境保护行政争议。目前，这些环保巡回法庭的作用大多在于协助环境执法而非审理案件。

2007年11月，贵阳市中级人民法院正式成立了环境保护审判庭，其主要职责是依法审判涉及“两湖一库”水资源保护案件，贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权及损害赔偿等类型的一审和二审民事、行政、刑事案件和相关执行案件。2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判庭，江阴市法院、宜兴市法院、滨湖区法院、锡山区法院、惠山区法院也相继成立了环境保护合议庭，专门负责审理涉及环境保护各类刑事、民事、行政诉讼案件，审查环保行政主管部门申请的行政非诉案件，以及环保审判部门生效的裁判法律文书的执行工作。无锡中院还制定了《关于环境保护案件管辖的若干规定》，这个规定分8个部分93条，把环境刑事、民事、行政案件的案由进行了详细分类，并确定了案件管辖原则。

贵阳市和无锡市中级人民法院还建立了环境公益诉讼制度，规定了公益诉讼主体资格。贵阳环保法庭经过研究，暂定贵阳“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等可以提起公益诉讼；无锡中院环保法庭则大大扩展了环保公益诉讼的主体资格：不但包括各级检察机关、各级环保行政职能部门，而且纳入了环保社团、居民社区物业管理部门。

3.创新执法手段促进企业诚信守法

为促使企业履行环境保护等社会责任，各地环保部门采取各种措施，加强企业环境信息公开，通过建立健全企业环境行为信用等级评价制度，根据企业排污达标情况，对企业“挂牌”，并向社会公布；对严重违法排污企业，责令其企业法人代表在媒体上公开向市民道歉；将企业违法信息纳入银行征信系统；鼓励公众参与企业排污监督等多种手段，多管齐下促进企业诚信排污，形成了全社会监督的局面。

深圳、武汉、杭州、无锡、沈阳等地出台相关规定，除了对严重违法排污企业依法实行经济处罚，还要责令其法人代表在媒体上公开向市民道歉。嘉兴市环保局坚持惩治与教育并举，通过主流媒体向社会公布了污染违法企业和环保信用不良企业名单。组织环保信用不良企业进行座谈，敦促环保信用不良企业通过主要报刊向市民公开道歉，并承诺限期整改，以实际行动接受群众的批评教育和监督。曝光后的各环保信用不良企业在面临巨大社会压力的同时，也受到了金融、银监系统的严格监控，被列入停止企业信贷黑名单，企业的生产经营受到严重制约。

2003年11月14日，国家环保总局下发《关于开展企业环境行为评价试点工作的通知》，开展企业环境行为评价试点工作。两年后，国家环保总局又发文《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》，决定在全国推广试点工作经验，加快推进企业环境行为评价工作，并出台了《企业环境行为评价技术指南》。企业环境行为评价是指环保部门根据企业环境信息，按照一定的指标和程序，对其综合评价定级。评价指标分为三个部分，包括污染物排放指标、环境管理指标和社会影响指标，共17个指标，并根据东西部环境管理水平差异分为A类和B类指标。评价结果通常分为很好、好、一般、差和很差，为方便公众了解和辨识，以绿色、蓝色、黄色、红色和黑色分别标示，并向社会公布。根据国家环保总局的文件要求，各地环境保护部门又根据本地情况，创造性地出台了一系列的实施办法，并制定了相关的信息公开、信用评价、奖励办法、分类管理措施等。

安徽省铜陵市自2003年起每年进行规模以上企业环境等级评价，制定了《铜陵市工业企业环境行为评价管理暂行办法》。企业环境行为等级分为绿色、蓝色、黄色、红色、黑色企业六个等级。其中，绿色企业可优先安排环保专项资金项目、清洁生产示范项目、循环经济试点项目等。被评为红色企业或黑色企业的，政府取消企业及其法人代表各类评先评优资格，环保部门将其列入当年重点监管企业名单，增加日常环境监察、监测频次。对污染物不能稳定达标和超总量排污的企业，由环保行政主管部门依法责令限期治理并强制推行清洁生产审核。对黑色企业新建、扩建项目予以从严控制，连续两年被评为黑色企业的则责令其停产整治或关闭，评级结果纳入社会信用体系。

山东省济南市2004年开始开展企业环保信用等级管理工作。济南市成立全市环保信用等级管理领导小组，由市环保局牵头，各有关部门和单位领导为成员，共同负责活动的组织、协调和评审。各县（市）区环保局也建立相应的管理机构，负责对本辖区所有排污企业的日常监督管理，同时建立企业环保信用管理档案。济南市将企业的环保信用分为AAA、AA、A、B、C、D共6个等级，按照《企业信用等级管理扣分标准》，着重考核企业的主要环境指标，并以此确定企业的环保信用等级。信用等级结果及时通报各企业，帮助企业拿出整改意见，同时在济南主要新闻媒体和环保网站上向社会公布。公布的内容包括企业名称、地址、电话、性质、法人代表和环保信用等级。对企业环保信用等级评价结果，济南市及时通报相关部门，并对环境行为等级好的优先享受环保部门优惠政策，对环保信用等级较低的企业首先帮助企业拿出整改意见，及时进行整改，对于那些没有整改、长期处于低等级的企业进行重点监管。通过公开企业环境信息，促进公众广泛参与，帮助企业提高管理水平和改善环境行为，经济效益、社会效益和环境效益得到协调发展，环境信息公开工作取得明显成效。

4.加强执法机构自身建设，将环境执法延伸到乡村

近年来，许多地方政府十分重视环境执法监督在环境管理中的作用，积极推进环境执法监督体制改革，有的地方探索市以下垂直管理体制，有的地方通过机构升格、增加人员编制，加强环境执法机构队伍建设，解决人员机构滞后于环保任务要求的矛盾。这些改革在一定程度上增强了环境执法监督机构的环境监管能力，提高了环境执法监督效能。

许多城市的区县环境监察机构逐步实现升格。重庆市环境监察总队由处级升格为副厅级，总队编制已升至68名，其所辖永川区将环境监察支队升格为副处级，重庆市40个区县（自治县）环境执法人员全部参照公务员管理。

（1）强化区域环境执法监督

为了加强对区域的环境执法监督，一些地方也效仿环境保护部设置区域督查中心的做法，在本辖区内的一些流域或地域设置派出机构。

2004年4月出台的《江苏省环境监察现代化建设实施方案》中明确提出：“为加强环境现场监察，克服地方保护主义影响，按区域分片设立区域环境监察分局，作为派出机构。隶属省环境监察局，加大区域环境监管力度、提高监管效能。”2007年江苏省政府批准组建苏南、苏中、苏北环境保护督查中心，编制为75人。三个督查中心的主要职能是：组织全省环境污染事故的预测和预警工作；收集、报告、通报、发布环境污染和预警信息；组织实施环境应急响应，处置污染事故造成的危害；组织调查和评估生态环境污染程度；组织修复和重建被污染事故破坏的生态环境；督促全省应急预案制定，指导事故应急演练，开展应急人员培训等。其中苏南环境保护督查中心主要解决太湖跨流域管理的问题。

2008年初，为加强子牙河、白洋淀流域的环境治理和执法监督工作，河北省分别设立了两个督查中心，隶属于河北省环保局，其主要职责是：负责监督检查环境保护法律、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的调查工作；承办跨设区市环境纠纷协调处理工作；承办或参与流域环境执法稽查工作；督查重点污染源和省审批建设项目“三同时”执行情况等。

2008年8月，内蒙古分别在乌海、通辽成立了西部和东部环境督查中心，这两个督查中心隶属于内蒙古环保局。主要负责：监督地方对国家和自治区环境政策、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；承办跨盟市区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重大、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；承办或参与环境执法稽查工作；督查重点污染源和自治区审批建设项目“三同时”执行情况；督查区域内自然保护区（风景名胜区、森林公园）重要生态功能保护区环境执法情况；负责跨盟市区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；核查所属区域主要污染物减排情况等。

（2）探索市以下垂直管理

陕西、辽宁、江苏等省（市）在环境管理体制改革中进行了较多的探索和突破。陕西省自2002年8月起在市级以下环保系统实行垂直管理体制试点。辽宁省大连市率先实行市辖区环保垂直管理。1994年，大连市政府撤销市内四区的环保局，设立直接隶属市环保局领导的四个环保分局，对市内四区环境保护工作实行“条条管理”，其余区、市、县的环保局则保留一级局建制。大连市迈出了辽宁省环保垂直管理的第一步，并在全省起到了良好的示范和影响作用。2002年，沈阳市利用争创“国家环保模范城”的时机，对市辖7区的环保财务资金实行了垂直统一管理，由此拉开了分步实行垂直管理的序幕。截至2007年3月，阜新、铁岭、辽阳市也相继对市内辖区实行了市辖区垂直管理。各分局的人、财、物均由市环保局统一调拨，行政上完全隶属于市环保局的领导和管理。辽宁省环保局在“十一五”环保规划中，明确要求各市环保部门在“十一五”期间全面实行垂直管理。辽宁省人民政府印发了《关于落实科学发展观加强环境保护决定》，更加明确提出“进一步理顺市区环境管理体制，逐步实行设区城市环保派出机构监管模式”。江苏省从2003年开始积极开展了环保体制创新，在徐州等3个省辖市实施了环保机构垂直管理的试点工作。

（3）将环境执法延伸到乡村

缺乏专门的环保机构，人员少、投入少等问题，是影响农村环境能力发展的主要原因。在许多省份，一些县通过建立乡镇环保所，壮大了市、县（区）环保机构的力量，使以前一些边远偏僻、环境执法检查人员不能随时到达的地方也成了有效的监管区，解决了因力量薄弱等因素造成的监管空白。

目前，省乡镇环保机构设置模式主要有两类：一类是县（市、区）环保局的派出机构。县（市、区）环保局辖区的中心地域或经济较发达、人口较集中、环保监管任务较重的重点乡镇分片设立环保派出机构，监管3～5个乡镇行政区域，由县（市、区）环保局垂直管理。机构性质以财政保障的事业单位为主，每个派出机构的正式编制人员一般是3～5名，有些环保监管任务重的乡镇达到10余名；第二类是在乡镇政府内部挂环保办公室或环境监察中队牌子，设置乡镇环保专管员职位1～2个，专职从事乡镇环保工作，人员编制归乡镇政府管理，县（市、区）环保局负责业务指导和人员培训。目前，各地以第一类派出机构模式为多。

在2003年，甘肃省平凉市开始为重点乡镇派驻环境监察员，到2007年底，已发展为党原、新窑等7个重点乡镇环保所。山东省济南、枣庄、济宁、滨州等地在乡镇、街道一级设立环保所，明确机构、编制、人员、职责。江苏省在全面加强全省基层环保机构建设方面，分别推出了地处苏南发达地区江阴市的“市—分局—乡镇环保所”三级环境管理网络模式和地处经济欠发达地区东海县的“分片成立6个乡镇环保分局”的模式，这两种模式在环保实践中收到了很好的效果。浙江省已在乡镇一级建立环保派出机构170个，覆盖50多个县（市、区），初步形成了一支乡镇环保监管队伍。同时，为加强和规范基层环保派出机构队伍建设，根据有关要求，浙江省环保局于2007年6月制定了《浙江省基层环境保护所（分局）建设规范（试行）》，进一步加大工作力度。

湖南省溆浦县成立了9个区域性环境监察中队，以现有的8个办事处和卢峰镇（县城）为片区，在县环境监察大队中分设9个区域性环境监察中队，专门开展乡镇环保工作。9个区域性环境监察中队具体负责监管全县农村集中式饮用水水源地的环境保护，防治农村生活垃圾污染，加强农村地区工矿企业环境污染监察与污染纠纷调处，防治农业生产使用化肥和农药面源污染，加强农村自然生态保护，开展乡镇第三产业环境污染监管。中队人员及工作责任全部明确到各个乡镇，实行“集中管理、统一执法”模式。

二、其他部门执法体系建设的做法

伴随着改革开放和我国市场经济体制的建立和逐步完善，我国各个行政管理部门及其行政执法体系也发生了深刻的变化，政府的行为除了某些行政立法行为以外，其他行为都与执法有密切联系，从本质上讲都是一种法律行为。政府从过去主要采取行政手段直接管理经济、管理社会转变为通过法律宏观、间接管理为主，宏观、微观相结合的管理。政府职能也从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令等，向规划、制定法规、运用经济杠杆、指导、协调和服务转变。在政府职能转变的这一过程中，加强执法成为转变政府职能、规范政府权力、调整政府与市场主体的关系、促进经济社会又好又快发展的必要手段。因此，政府有权执法的部门不断加强自身执法体系的建设，在这一过程中，虽然许多部门与环保部门同样面临诸多问题，但这些部门在自身执法体系建设和完善的过程中不断探索，突破各种障碍和阻力，在完善法制、改革体制、健全机制、总结工作方法上均做了有益的尝试和探索，研究这些部门好的经验和做法，对建设完备的环境执法监督体系具有重要的启示。为此，我们着重了解了国土、安监、质检、林业等相关部门，这些部门执法监督的领域和对象与环保部门有联系、有交叉，同时他们在执法体系建设的过程中各有特色，由于掌握资料和篇幅的限制，在此仅作简要评述。

1.注重立法

国家安监总局将“法制建设”作为安全生产的治本之策，在立法过程中，抓住“政府”和“企业”两大主体，依法确定责任，通过法律落实行政首长责任制。自2000年以来，国家安监总局每年都出台新的法律、行政法规，注重有关法律的及时制订和修订工作，积极推动地方立法，地方制定了26部有关地方性法规和大量的政府规章。

在机构设置方面，2000年由国务院发布的《煤矿安全监察条例》（2000年）规定：煤矿安全监察机构实行垂直管理，国家在省、自治区、直辖市设立煤矿安全监察机构，在大中型矿区设立煤矿安全监察办事处。在强制执行方面，《煤矿安全监察条例》规定煤矿安全监察人员有权要求立即停止作业。《安全生产法》赋予安全生产监督管理部门对不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材可以查封或者扣押的强制权力。在强化责任追究方面，2001年和2002年发布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《安全生产法》规定了国家实行生产安全事故责任追究制度。在制度建设方面，《安全生产法》规定了事故隐患排除制度；2004年国务院发布的《安全生产许可证条例》规定了安全准入和许可证管理分类、分级等方面的内容；2007年国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》主要规定了事故分级和事故限时报告等内容。2006年，全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国刑法修正案（六）》规定了有关安全生产犯罪的内容。

此外，安全监管总局还发布了51部部门规章，并配合最高人民法院和最高人民检察院制定了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》3部司法解释。

国家质检总局依法履行质量监督检验检疫职责的法律依据共有166件法律法规，包括部门规章和质检总局令，220件地方性法律法规，数百件规范性文件，形成基本适应行政执法需要的质量监督检验检疫法规体系。其中《标准化法》《计量法》和《产品质量法》是三大基础法律，另外还有《消费者权益保障法》《农业法》《环保法》等专业性法规、国务院条例7件，如《生产许可证条例》等。其中，《产品质量法》设专章规定了生产者、销售者的产品质量责任和义务，赋予质量监督部门行政措施包括现场检查权，调查了解权，有关资料查阅复制权，生产工具查封、扣押权等强制权。规定了包括责令停止生产，没收违法销售的产品和违法所得，吊销许可证，构成犯罪的追究刑事责任，按照产品（商品）货值金额的一定百分比或加倍罚款等处罚种类。对产品质量检验机构、认证机构作伪证的，也有相应的处罚措施。

（1）创新体制

虽然执法体制对最终执法结果的影响不是直接的，但却是重大的和具有根本性的。随着我国行政管理体制改革的不断深入，在不同的历史背景下形成了不尽相同的执法监督体制和机构，如各种形式的垂直管理体制、双重管理的森林公安局，国务院安全生产委员会、国家土地督察制度等。这些体制和机构的设置为有效地协调各相关部门，提高部门的执法效能，强化执法力度起到了重要作用。

（2）垂直管理体制

随着市场经济的发展和我国行政体制改革的力度加大，“垂直管理”成为一种加强中央对地方管理的重要手段，并有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理，同年，省级以下工商管理机关实行垂直管理。2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都实行垂直管理。2004年，国家统计局各直属调查队改制为派出机构，实行垂直管理。同年，省级以下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理，借以强化中央政府的宏观调控能力。2005年，国家安监总局下面的国家煤监局实行垂直管理，安监局仍然属于属地化管理。

实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。但垂直管理自身也存在许多问题。一是监督部门减少，容易滋生腐败行为，导致部门利益规章化、行政垄断。二是如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥，产生架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。三是容易形成不公平效应。各地的经济条件不同，许多地方垂直部门干部的工薪与地方部门干部之间会存在一定的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感。

（3）森林公安局

1984年5月，经国务院批准，在林业部设公安局，列入公安部序列。森林公安局（森林防火办公室）既是国家林业局的职能机构，也是公安部的业务部门（公安部十六局）。作为一个专业性的警种，森林公安的主要职责是在国家林业局和公安部的授权下，按照《刑法》《刑事诉讼法》《森林法》等法律法规，负责查处破坏森林和野生动植物资源、森林火灾刑事案件和林业行政案件。由于森林公安不同于其他普通行政执法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权威，因此在打击破坏森林资源和野生动植物资源行为方面发挥了不可替代的作用。

（4）国务院安全生产委员会

2003年10月，经国务院批准，成立了国务院安全生产委员会(简称安委会)，其主要职责是：在国务院领导下，负责研究部署、指导协调全国安全生产工作；研究提出全国安全生产工作的重大方针政策；分析全国安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题；审定和下达年度安全生产控制考核指标；研究提出煤炭行业管理中涉及安全生产的法规、重大方针政策和标准，推动指导煤炭行业加强安全管理和科技进步等基础工作，协调解决相关问题；必要时，协调总参谋部、公安部和武警总部调集军队和武警参加特大生产安全事故应急救援工作；完成国务院交办的其他安全生产工作。安委会主任由一名国务院副总理担任，其副组长和成员由安全监管总局、公安部 、发改委、教育部 、科技部、工业和信息化部、监察部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、 农业部、商务部、卫生部、国资委、工商总局、质检总局、广电总局、体育总局、林业局、旅游局、法制办、新闻办、气象局、电监会、中央宣传部、中央编办、全国总工会、共青团中央、总参谋部作战部、武警部队等多个相关部门的主要领导组成。安委会办公室作为安委会的办事机构设在安全监管局（煤矿安监局），办公室主任由安全监管局（煤矿安监局）局长兼任，副主任由安全监管局（煤矿安监局）副局长担任。从安委会的职责和组成人员可见，安委会是具有高层综合协调功能的机构，在指导协调全国安全生产工作时具有极强的协调力度。

（5）国家土地督察制度

为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，国务院办公厅于2006年7月下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号），建立了国家土地督察制度。国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。就性质而言，国家土地督察制度是国务院的一种授权行为；就法律地位而言，国家土地总督察代表国务院行使监督检查的职权，督察的对象主要是地方政府的土地利用和管理行为。该制度在国土资源部设立国家土地总督察和副总督察，负责组织实施国家土地督察制度，其中总督察1名，由国土资源部部长兼任；兼职副总督察1名，由国土资源部1名副部长兼任；专职副总督察（副部长级）1名。在国土资源部设立一个正局级的国家土地总督察办公室，并在地方派驻9个正局级国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责，坚持现行中央与地方土地管理事权的划分不改变的原则。督察机构的职责按照不削弱地方政府现有土地管理职权，确保地方政府土地管理职权有效行使的原则定位进行。派驻地区的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不直接查处案件。不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。

2.注重发挥部门和行业的特点

实践证明，在执法体系外部环境相对固定的条件下，加强内部自身建设，根据需要建立有效可行工作方法，制定一整套健全的工作机制和制度，对提高执法效能至关重要。

国土资源部执法监察局就是提出了一套“抓指导带系统”的工作方法，通过建立和完善工作机制和制度带动全系统执法，取得了较好的效果。国家质检总局针对自身执法监督体系建设，提出了包括组织指挥系统，监督网络系统，执法管理系统，信息管理系统（包括网上举报、转办案件、每月执法案件数据上报等），技术支持系统（包括现场简易执法程序、现场辨假方法、现场封存扣押等），人才培养系统（包括人才准入、区域打假、责任监管等），后勤保障系统（包括办公设备、防护设备等）和社会支持系统（包括法律、标准、财务保障、舆论宣传、行业协会支撑等）八大系统建设。

2006年初，公安部在把握公安工作发展态势的基础上，提出“三基”工程建设，即“抓基层、打基础、苦练基本功”的战略部署。公安部党委、国家林业局党组相继出台一系列具体措施，强力推进“三基”工程落实。各级林业部门深入贯彻落实推进森林公安“三基”工程建设，使基层森林公安机关执法水平进一步提高，警务保障稳步提升，信息化建设初步加强，基层森林公安机关面貌焕然一新。仅2007年各地共投入建设资金6.05亿元，新建、改建派出所办公用房700多个，新购警车1028辆，新配计算机1528台，派出所公安网接入新增1225个。12个省（自治区、直辖市）完成了森林公安定编制、定机构、定职能工作，县级机构规范了机构设置，森林公安正规化建设全面推进。2000余名森林公安民警统一参加了基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查，2.7万余人参加了各类教育培训。

国家安监总局提出安全生产问题重在五个要素：第一是安全文化，即安全意识。通过大力宣传、教育，提高全社会的安全意识，提高全体公民的自我保护意识；树立领导干部以人为本的执政理念，把人民的生命财产安全放在第一位；结合实际制定行业和企业安全管理理念。第二是安全法制，以《安全生产法》为核心，出台相配套的法规、规章、制度，形成安全法律体系，用这个体系首先规范政府，然后规范企业、规范职工，规范全体公民的行为。第三是安全责任，责任是安全的灵魂。企业是安全生产责任主体，地方政府、行业主管部门、出资人机构、安监总局必须落实这些责任，履行安全生产问责制。第四，安全技术，安全靠技术来支撑，企业和行业必须组织技术攻关。第五，安全投入，安全有成本，要实现本质安全。在现有的体制、机制下，国家安监总局力图使这五个要素到位。这五个要素的逐渐到位的过程，就是安全生产状况逐步好转的过程。