可持续发展城镇化

文 李 昕

摄影 王硕

如何推进城乡协调发展，实现城市的可持续发展，德国的“去中心化”城镇群协同化发展模式，为我们提供了有益借鉴。

城镇化承载了人类追求品质生活的美好向往与理想。近年来，我国的城镇化建设飞速发展，城镇化率已由1978年的17.9%增至2015年的56.1%，增加了38.2个百分点。这无疑是一个历史性的跨越，但同时也带来了许多城市特别是大城市资源紧缺、环境污染、交通拥堵等诸多“城市病”。

按照中共十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议的精神，坚持创新发展，强调区域协调可持续发展是提高发展质量的内在要求。如何推进城乡协调发展，实现城市的可持续发展，德国的“去中心化”城镇群协同化发展模式，为我们提供了有益借鉴。

“去中心化”是指将功能、权利、人口或资源从一个中心进行重新分配或分散的过程，即通过将行政、社会公共产品和基本公共服务均衡分布及城乡同质的原则，削弱大城市的“资源中心”地位，促进地区平衡以及经济社会与环境的协调可持续发展，有效缓解工业化进程中的“城市病”。

德国去中心化的区域城镇群协同发展理念，是打破了传统的“中心城-郊区”的城市架构，逐步建立“区域城市”概念。首先需要根据区域自然资源禀赋、城市化程度、区位特点、经济联系度等，研究制定区域的空间布局发展规划，将主要的行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同的地区，而非集中大都市。以京津冀为例，实现区域协同发展，就要求京津冀三地“十三五”的产业布局规划、土地利用规划、城镇建设规划、综合交通规划和生态环境保护规划等突破行政壁垒限制，形成区域内的规划合一。让不同城市（镇），尤其小城镇，在基础设施、信息通讯、社会保障、公共服务等方面在未来5至10年基本完善一致。不同城镇的居民，其就业、交通、居住的联系是发生在“区域”层次上，从而逐步形成“互补共生”的区域城市圈。

从德国经验看，财政平衡政策与机制是实现国家总体经济平衡、公共服务均等化、区域协调可持续发展的重要保障。所谓财政平衡，即对地区人均财政收入、支出等状况进行测评和计算后，通过协商，公共财政预算收入高的地方要对财政预算收入低的地方予以补贴。因此，建立整体区域财政平衡的政策与机制，是区域可持续发展城镇化的基本支撑。可通过合作协商，建立分级（省、市、县）横向财政平衡机制，同时中央适当加大对财政预算收入低的地区一般性转移支付（纵向平衡），促进整体区域内教育、医疗、养老等公共服务和社会保障均等化和互联互通，人才要素在区域空间内得以有效流动。

可持续发展城镇化需要一个长期以经济发展、社会均衡、生态环保为原则的施政环境。进一步提高经济社会发展资源能源利用效率的同时，应当建立并实行区域能源消耗总量和工业排放总量控制，推行新增和转移重点项目联合行政审批制度和监管执法机制。对要求转移的产业及企业应系统梳理，按区域中城市功能和产业空间布局的调整，统筹协调明确政策与疏解地域，并应实施升级改造，形成产业集聚，避免无序化迁转造成新的污染。

建立完善的多层次社会治理机制

区域可持续协调发展的城镇化，还需要培育发展多元化职业教育与成人教育相融合的教育体系，如建立高水平的技术、商务、现代服务业等满足地区发展需求的职业教育院校，其毕业生择业升迁享受同等待遇，引导择业的分流。为百姓提供多样化的就业、创业发展机会，防止对高学历的盲目追求，消除人口向中心大城市和热门职业的集聚。从而为小城镇及其企业的发展创造人力资源。

可持续发展城镇化，实际上也是区域经济社会发展复杂利益格局的重新分配与再造过程。在制定政策或规划实施方案时，应充分考虑快速城镇化发展积累的矛盾与问题，规定细致严格的不同层级的公众参与程序,利益相关方都有权参与听证程序。各方利益应被充分讨论，达成彼此间的相互协调。虽然，这样协调会带来效率的损失，但其充分的沟通则在很大程度上保证政策或规划的可操作性和民众的可接受性，最大可能减少因政策失误引起的公正损害，这点在以往的城市建设与管理中往往被忽视，其实也正是建立完善的多层次社会治理机制的需要。