食品安全监管风险评估体系的构建

孙学文 程雪荣

构建食品安全监管风险评估体系的意义

食品安全问题是关系到国计民生的基本问题，在食品安全监管的整个体系中，构建食品安全监管风险评估体系是一项重要内容，它的价值和意义主要体现在四个方面：

它有利于监管资源的整合和配置。面对繁杂众多的监管对象，食品安全监管风险评估体系可以合理配置监管人力和物力，减少抽查的随意性，同时也可以科学合理地确定监管重点，即满足了对风险集中度高的生产领域及产品的监管，又满足了监管的全面覆盖率，提升了监管的有效性。

它可以提升监管的可操作性。虽然相关法规中含有食品安全一系列的内容和条例，但是大多的内容以及涉及到的资源必须通过合理设计，形成一定的评估指标才能有效落实。比如通过构建食品安全监管风险评估体系，将《食品安全法》中关于食品安全信用档案的内容以及监督检查频次的依据等内容转化成具体的指标，之后付诸实施。

它能够弥补食品监管在时空上的间断性。通过构建食品安全监管风险评估体系，将事后抽查和前期食品安全风险预防有效结合起来，同时可以在更大范围内将食品产业中的点、线信息连接起来，扩展了食品监管的时间和空间。

它可以大大促进社会多方参与到食品安全评估体系中来。一方面能够充分发挥政府的主体功能，规范食品生产经营的秩序，另一方面能够使食品从业者严格落实生产经营责任，完善食品安全诚信档案。此外，它还可以充分调动广大群众的积极性，在全社会构织一张更宽广而严密的食品监控网络。

消费者信息缺失的问题与政府监管面对的难题

消费者信息缺失的问题。在食品消费方面，消费者的需求一直在变化，但是有两个基点是相对固定的，一个是物质消费水平，即消费者的收入是否支撑消费的需求，另外一个是消费者的心理认知，即对食品的相关信息的认知。其中，后者与食品安全是息息相关的，消费者对食品的安全性认知将直接决定了消费者的购买趋向和后续的行为状态。在食品安全的心理需求方面，消费者即注重食品本身的危险性，同时也对食品中可能潜藏的风险想要达到尽可能完全的认知，这两方面在很大程度上取决于消费者对食品安全领域的一系列信息的掌握。然而实际状况使，目前在食品市场中存在大量的信息缺失的现象，这种信息缺失既可能是有意隐藏信息，同时也可能是民众的认知水平有限导致的。某些时候即使是食品供给方也无法获得食品的完整和可靠的信息，在这种情况下，问题食品堂而皇之地流通于市场中且不被人们所察觉。一旦出现了食品安全事件，就会造成人们对食品安全和风险的判断处于矛盾和冲突中，长期如此，食品安全信息的不对称使得食品市场的安全平衡将被打破，继而引发食品安全的供需问题，使食品行业的健康发展受阻。

政府监管面对的难题。近年来，我国在食品安全管理方面加大了力度，在一定程度上使食品安全问题得到了遏制，但是随着食品市场环境的日益变化，食品安全监管也在不断面临新的挑战。目前我国食品安全监管的主要手段一个是准入制度，另一个是监督检查。对于准入制度来说，面对全新的动态的食品市场形势是相对不完善的，比如，准入制度虽然能够保证食品企业在进入市场时的条件符合国家及行业的相关法规及标准，但是它的监管性质更多是一种静态的管理，仅仅满足与过去或当下阶段的实际情况，而对于准入后的食品企业在后续的生产经营过程中是否仍旧持续符合食品安全法规所规定的生产经营条件以及相关标准是较难以获得真实的信息的，因此在时效性上是不能满足食品经营企业的动态发展及相关监督管理的。关于食品的安全监管在理想状态下应该是贯穿在食品生产和经营的全过程中的，因此，当下的准入制度虽然起到了一定的作用，但是还不能有效地解决食品安全隐患的动态性以及广泛性问题。而另一方面，关于食品安全监督检查工作的开展主要是基于食品安全监管部门的人力、财力、物力等有限条件下来进行的，因此这些条件的充分与否及合理与否将对安全监管工作进展的优劣有着至关重要的作用。尽管食品监管部门可以补充人员并加大抽查的频次，但是仅仅依靠人力无法实现食品安全监管更大的覆盖率，尤其是基于人力物力的食品安全监管检查在时间和空间是没有办法形成持续性的稳定性的监管，只能是间断的波动性的，因此，对于一些食品安全的隐患仍然束手无策。

食品安全监管风险评估体系的构建路径

尽快构建食品安全监管风险评估体系是十分必要且重要的，构建过程需从以下几点入手：

评估对象的选择。我国现有的食品安全评估体系主要涉及到两种类型，一种是基于某种原料物质、半成品及食品成品的安全风险评估体系；另一种是针对地区或部门的工作实际开展需求所建立的安全风险评估体系，主要是以地区的食品专项活动或战略部署所制定的具体的评估对象及评价内容。针对这两种类型，在食品安全监管风险评估体系的构建过程中，要有机结合起来，既要有主要的相对稳固的安全风险评估主干体系，又要有次要的灵活的安全风险评估的分支和单元。考虑到食品行业及食品市场的现状，在安全风险评估体系的建立过程中，可以将食品企业为主要的核心的评估对象，出发点主要是考虑到目前食品的供给市场是以食品企业为主要组成单位的，同时食品企业也是食品的生产者和经营者的主要集中地和关键基点，是食品安全管理的关键环节，因此，对食品企业层面的安全风险评估是食品安全监管风险评估体系的核心内容。另外，在评价对象上，除了食品企业之外，还要兼顾到宏观层面和微观层面的安全风险评估，如食品法律法规的环境状况，食品生产和流通过程中的环境状况等等。

评估体系框架的搭建。鉴于食品安全监管风险的复杂性，评估体系框架的搭建必须充分考虑到各种风险因素及各因素之间的相互关系，对食品行业或民众可能造成不利影响的所有节点和环节都要尽可能兼顾到，使安全风险评估的框架更加科学化、全局化，系统化。在评估体系框架的建立过程中要注意两点：一是要形成有效贯穿食品链条的全过程评估体系，将风险评估从生产加工环节向食品链的上下游延伸，避免因为其中的一些环节存在缺陷而导致整个食品安全风险评估体系有漏洞，使食品安全管理体系达不到预想的效果。尤其是对于食品的原料端要尽快纳入到风险评估体系的框架当中来，如农业产品的种植及加工、禽畜及渔产品的养殖环节等等，通过跟踪食品链的每一个环节来有效完善安全评估体系的链条，确保各环节不遗漏，降低或消除食品安全的潜在风险。二是要建立以企业为核心，政府、消费者和民间组织等多方参与的安全风险评估体系，形成全方位化的评估。食品安全管理并不是政府部门和食品行业的事，而是全民大众的事，为了织造更加严密的食品安全监管网络，要积极的鼓励社会各界人士参与到食品安全管理当中来，基于此，食品安全风险评估体系也要尽可能将多方的力量和资源整合到一起，充分发挥出政府在政策和信息方面的优势，社会民众资金、智力和力量上的优势，形成各方参与的安全评估体系。在这一过程中，要利用多学科领域的专家来组件强大的评估团队，保障食品安全风险评估体系的科学性和系统性。

评估指标的设计。在食品安全风险评估体系的构建过程中，评估指标的设计是一个关键的环节，它不仅要以过去的结果和经验为基础，同时还要尽可能覆盖到未来不确定的因素。对于风险评估的指标设计要采用逆向的指标设计原则来体现，尽量覆盖到所有的风险点和风险源。而在实际的评估指标设计过程中，要充分考虑到食品行业的不同类型以及不同地域，因为不同类型、不同地域的食品生产及经营所蕴含的风险情况是有差别的，同时，时代的变化也影响到食品行业的变化，因此要根据实际情况有针对性的来进行评估指标的设计。比如通过建立食品风险分类分级的体系来提高食品安全监管风险评估的针对性。具体形式可以根据企业的情况以及地域的情况来设计各自有针对性的评估内容和重点，对大企业来说，生产经营管理制度已经基本建立起来了，可以对其制度的完善和落实情况进行着重评估，而对小企业来说，其生产条件、环境以及生产经营行为是否合法合规应该作为评估的重点内容。另外，对于农村及偏远地区的食品安全风险评估要更加具体和有针对性，有效避免因农村居民的消费习惯及认知误差而造成的食品安全问题发生。

食品安全評估既包含结果评估，又包含过程评估，既有静态评估，又要有动态评估。在构建食品安全监管风险评估体系时，必须突出其对风险的防控作用，将食品安全隐患扼杀在萌芽中。