散议社保扶贫——四省六市调研观感

今年春夏之交，中国社会保险学会围绕社保扶贫工作，组织了系列专题调研，先后赴河北沧州、云南昭通和曲靖、山东菏泽、陕西商洛和安康6地市及其所辖十几个县区，走乡进村，考察平台，入户探访，详细了解社保扶贫政策执行、管理服务、资金安排、社会反响和基层建议。社保公参与了调研全过程，收获颇丰，感受良多。

最深切的感触是，按照中央统一部署，经过几年勠力奋战，我国精准扶贫攻坚战成效显著，农村贫困发生率大大降低，贫困深度有所减轻。如山东省农村人口贫困发生率从7.2%下降到0.3%以下，其中菏泽市建档立卡贫困人口从70多万人减少到8万余人。河北沧州农村贫困人口从近18万人减少到5万人。云南省已脱贫115万人，今年继续脱贫145万人。商洛和安康是陕西省的重点贫困地区，计划明年基本完成几十万人的脱贫任务。如果把这些纵向变化的数据放到国际背景中作横向比较，更容易看清楚其意义。不久前国际劳工组织(ILO)发布《2018全球劳动力就业趋势报告》称：“2017年，极度贫困状况广泛存在，涉及到发展中国家和新兴国家超过3亿劳动力。发展中国家扶贫工作进展太过缓慢，全球劳动力市场在减少劳动者贫困问题上所做努力甚少。”“广泛存在”“太过缓慢”“所做努力甚少”，这3个评价用语相当严厉和痛切，可见全球减贫形势堪忧。该《报告》展示的亚太地区数据是：“2017年劳动力人口中有23.4%处于极度贫困或中度贫困，而东亚地区极度和中度贫困人口比例分别为3%和6%左右。”同处一域，差距竟如此之大！可以认为，在全球减贫乏力的背景下，我国大力实施的扶贫攻坚计划成效卓然，直接促成东亚地区贫困率比整个亚太地区低一个数量级，为世界减贫作出突出贡献。这不能不说是我们集中力量办大事制度优势的又一例证。

另一个感受是，在我国精准扶贫工作中，社保政策的普及、落实和创新发挥了重要作用。通过对6地市的系列调研，社保公发现有4个高度集中的作用点、着力点，大体反映了各地社保助力扶贫的共性做法：

一是在全面实施全民参保计划中，把“卡户”（地方对农村建档立卡贫困户的简称）作为优先和重点对象。前几年建立的新农保和城乡居民医保奠定了基本社会保险全民覆盖的制度基础，使“卡户”能够同其他群体一样按时足额领取基本养老金和享受基本医保待遇。两大制度中规定的政府出资为困难群体代缴部分或全部社保费的政策，在许多地区的扶贫工作中明确为：对“卡户”参加城乡居保的，按国家规定的最低缴费标准由政府予以部分或全部代缴；参加基本医保的，按个人应缴费的一定比例予以补贴，并在脱贫后继续补贴一段时间（即脱贫不脱政策），防止再度因病致贫。这些政策发力精准，切合实际，达到了不让一人因为经济困难而被排斥在社保制度之外的预期。前引ILO报告列举发展中国家和新兴国家的数字说：“处于退休年龄的人口中接近1/3没有养老金，而在有养老金的人中有52%无法获得足额支付。在达到法律规定的领取养老金年龄的老年人中，只有51.5%的人拿到了养老金；在去除中国后，这一比例更是下降到45.6%。”数字反映了事实——我国基本养老保险制度的普及将非发达国家的养老金足额支付率提升近6个百分点！难怪2016年国际社会保障协会将杰出贡献奖授予我国政府。

二是针对“卡户”的经济状况，适度提高基本医保待遇。普遍的办法是适当降低起付线，对特别贫困者甚至取消基层就医起付线；适当提高医保基金支付比例，通常提高5—10个百分点；抬高封顶线，有的地区实行“卡户”自付费用不超过当地农村家庭人均收入的5%或10%的标准。这些政策对那些因病致贫的“卡户”尤其管用，明显减轻了医疗费用负担，使许多原本准备放弃治疗的病患家庭重获希望。社保公走访的几个大病“卡户”无不对此额手称庆，千恩万谢。

三是多层次保障相互衔接，为“卡户”提供“一站式”医保结算。各地都将基本医保、大病保险、医疗救助连为一体，统一结算，市、县、乡医疗机构大都设有“一站式”结算窗口，“三重保障制度”层层依规支付，“卡户”只需支付少量自付费用，账目清晰，群众满意；有的地区政府还在此基础上推动多种资金来源的社会慈善，形成“四重医保”。

四是部门联动，精准识别，政策对接。在扶贫攻坚中，各地人社部门牢牢抓住“精准”二字，与扶贫、卫生、民政等部门主动对接，一方面确认、标识出参保群体中的贫困人口以便精准施策，一方面也利用社保大数据全面、动态的优势协助有关部门甄别“卡户”，初步实现了重要民生信息跨部门共享共用的机制，为今后更大范围的应用奠定了基础。

再一点感想是，精准扶贫攻坚战正处于关键阶段，社保扶贫依然任重道远，须再接再厉。围绕2020年目标，有关部门正在制订“社保扶贫三年行动方案”，十分必要和及时。在总结地方成熟经验并提升为全国普遍性政策措施的同时，要发现和重视暴露出或潜藏着的新矛盾、新问题，比如“硬骨头”问题——剩下的贫困人、户、村脱贫难度更大，可持续问题——一些地区扶贫财力渐显拮据；“脱贫难”问题——有些“卡户”不愿放弃扶贫优惠政策等，都需有针对性举措。就总体而言，进一步推进社保扶贫工作，有3点需要特别关注：

其一，坚持保基本的原则。国际社会将基本社会保障的主要功能定位为减少和防止贫困发生。从我国国情和现阶段发展实际出发，社保扶贫更应遵循中央强调的尽力而为、量力而行方针，既要对“卡户”适当倾斜，又不可吊高胃口。有的地方对“卡户”的保障标准偏高，形成与收入水平相似群体的“断崖效应”，引发抱怨和攀比；有的地区对“卡户”患病就医实行不挂号、不排队优先就诊，甚至安排专门病床，超出了经济援助的边界，引起其他患者的不满，也容易导致小病大养。这些偏向是应当避免的。老祖宗早就告诫我们“过犹不及”的道理。社保扶贫要精准，不仅体现在对象准确，也体现在扶助“度”的恰当，这样才能更好体现“雪中送炭”，才能有持续的保障能力，也才能维护平衡和谐的社会关系。

其二，坚持扶贫与扶志、扶智相结合。在系列调研中，社保公看到许多人社部门通过组织“卡户”进城务工、技能培训从而实现脱贫，有些人脱贫后又返乡创业带动乡亲共同致富，事迹生动感人。山东菏泽在贫困村兴建“扶贫车间”，把外部市场需求与本地贫困劳动力供给连接起来，是一个成功范例，有普遍推广价值。但也发现，有的贫困户有几个青壮年子女都留守山村、不愿外出，仅靠零散微薄收入度日。这恐怕需要加强宣传教育工作，把积极就业政策、积极的社会保障理念传递给群众，对没有任何“自有资源”的贫困人员当然要实行“兜底”保障，而对有劳动能力的“卡户”主要应通过转变观念、疏通渠道、提升技能，鼓励和帮助他们及早脱贫，而不是长期依靠“优惠政策”。

其三，研究社保扶贫的长期稳定政策。减贫、防贫是一项长期的事业。对我国现阶段社保扶贫工作来说，有3个点敏感且关键：一是2020年的时间节点。在全力实现脱贫攻坚战阶段性目标后，下一步的扶贫目标是什么？特别是因病致贫返贫现象仍将长期存在，有何政策？已脱贫和未脱贫的群众都很关注，基层政府也希望预作准备。二是标准浮动点。随着经济社会发展，我国目前确定的人均年收入3000元左右的绝对贫困线也会逐步提高。如果按照家庭人均日收入或消费1.9美元的国际标准，未来将有多少“新贫困群体”纳入，如何施策？三是政策缓冲点。现在对脱贫人员实行几年内“脱贫不脱政策”的措施是必要的，但终究不可能“兜底”终生。而“脱政策”也将是一个循序渐进的过程，需要精心设计，稳步实施。这些问题，既是百姓关切，也涉及政策平衡和财力投入，都需要及早着手研究谋划，作出顶层设计，以期做到现行政策与长期稳定制度的有机衔接。

此外，随着社保扶贫工作的深入，有必要适时对扶贫效果进行科学评估。评估指标可分为直接性效果和间接性效果两大类。前者如通过养老金支付和待遇调整，切实提高了“卡户”的生活水平，帮其脱离了贫困；后者如医保扶贫政策介入后，通过减轻“卡户”的就医费用负担而阻止或减少了因病致贫返贫现象，发挥了防患于未然的作用。有规划、有部署、有措施、有评估，有利于更好做到社保精准扶贫、明白扶贫。