功能区整体托管行政区的体制创新与融合路径

储著斌

[摘 要] 国家级开发区整体托管一个完整行政区，实施一体化发展，有利于促进区域内协调发展，但在有序推进两区融合发展进程中，管理体制存在着模糊行政现象。就武汉经济技术开发区整体托管汉南区而言，两区融合发展彰显了发展模式的重大转变，实现了发展主线的重大转折，同时治理方式呈现出复杂性，开发区行政组织执行权力时行政权限不明、行政职能界限不清，在行政管理体制、权力配置、激励机制、编制管理等方面不得不接受既有体制的重重约束。因此，武汉经济技术开发区（汉南区）可借鉴国内其他开发区整体托管行政区的实践经验，发掘“效率”与“合体制性”之间的张力与趋势，一方面在实践中要进一步降低交易成本，为国家相关实验保留试错回旋的余地；另一方面要解决法律地位模糊的问题，将开发区托管行为在法律法规等方面进一步完善。

[关键词] 武汉经济技术开发区；汉南区；国家级开发区；行政区托管；管理体制改革

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）09-0097-11

2018年迎来了改革开放40周年。党的十九大报告指出，在深化机构和行政体制改革中，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[1]。近年来，我国各类开发区托管行政区模式已十分普遍，国家级经济技术开发区整体托管一个完整行政区，有利于促进区域内协调发展，但开发区的改革开放事业仍然存在着一些体制机制上的障碍，严重制约着两类区域的一体化发展。以2013年12月启动的湖北省武汉市武汉经济技术开发区整体托管汉南区为例，“是武汉发展史上一件意义深远的大事”[2]“是武汉市第一次出现开发区整体托管一个行政区”[3]；2018年5月，国家发改委总结推广第一批国家新型城镇化综合试点经验，武汉创新城镇化体制机制、加快国家级开发区和行政区融合发展作为全国24条试点经验之一在全国推广[4]。但毋庸置疑的是，国家级开发区往往在组织形式上采取精简形式，以效率为价值追求，权力行使存在着行政权限不明、行政职能界限不清等“模糊行政”的现象，这直接导致“合体制性”困境，严重影响着两区的一体化发展。为此，笔者团队在调研两区融合发展现状的基础上，着重分析目前存在的问题与困境，试图提出有序推进功能区与行政区融合发展的政策建议。

一、武汉经济技术开发区与汉南区融合发展的基本现状

从空间维度上看，当设立开发区边界难以满足其不断发展的需要时，开发区就具有不断拓展范围的冲动。开发区“扩围”“拓界”的现实举措就是托管周边的行政区域，这被称之为“权宜之计”[5]。以武汉经济技术开发区为例，该开发区自1991年成立以来，通过5次托管实现扩容：1996年托管蔡甸区沌阳、沌口两街道，2006年托管蔡甸区军山街，2010年托管汉阳区10平方公里共建区，2013年整体托管汉南区，2014年托管洪湖市新滩新区。其中影响最大的莫过于整体托管汉南区。2013年12月，经湖北省委、省政府同意，武汉市委、市政府下发武汉市开发区与汉南区融合发展的指导性文件《关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展的意见》，决定自2014年1月起，武汉经济技术开发区整体托管汉南区，不改变汉南区的行政区划，保留整体建制，仍作為武汉市辖的一级地方行政区；两区实行统一领导、统一规划、统一建设、统一招商；区域内组织架构、机构设置和经济社会发展战略，报经市委、市政府批准后实施[2]。武汉经济技术开发区迎来了前所未有的发展机遇，汉南区也迈上新发展台阶，两区融合将促进经济社会全面进步。主要变化表现在以下几个方面：

一是开发区整体托管汉南区后，创新了新兴城镇化的体制机制。现阶段，武汉经济技术开发区作为国家级开发区，在与汉南区融合发展方面，已基本搭建“两块牌子、一套班子”的体制架构，以行政管理、城市规划、产业发展、基础设施建设、生态建设、社会事业发展等6个方面一体化为突破口，充分整合空间、产业和行政管理，形成了联动发展的良好态势[4]。开发区创新成立了武汉市首家行政审批局，实现“一枚印章”的管理审批；整合设立市场监督局，实现“九龙治水”向“一条龙监管”的转变；实施行政审批制度改革和审管分离改革，建立起事中事后的监管机制与体系，政务环境、营商环境和行政效能得到明显提升[4]。这也成为继武汉市自2014年底成为国家新型城镇化第一批试点地区之后，在综合推进行政管理体制机制创新方面开展先行先试的阶段性成果之一。

二是开发区整体托管汉南区后，彰显了发展方式的重大转变。武汉经济技术开发区于1993年4月经国务院批准为国家级经济技术开发区。设立之初的宗旨，按地方法规规定，“实行沿海开放城市经济技术开发区的政策和管理体制，按照武汉市经济发展长远规划，遵循外引和内联相结合的原则，引进资金、人才，引进先进技术和管理经验，以兴办生产性企业和科技型项目为主，大力发展汽车产业及相关产业，推动武汉市大中型企业的技术改造，促进外向型经济的发展”[6]，就其性质而言，属于功能区；汉南区，就其性质而言，是按照国家宪法和地方人民政府组织法设置的一级地方行政区，属于武汉市的市辖区。根据国务院有关精神，国家级开发区作为经济功能区，要区别于城市的行政区，管理体制和运行机制上要坚持集中精简、灵活高效、亲商务实的原则[7]。整体托管后建立的“开发区（功能区）+行政区”体制，打破了行政与地理界限，有利于发挥开发区的资源优势和政策优势，带动行政区的经济社会整体发展；同时开发区有关机构参与区域内的社会治理、土地管理、公众服务等事项，客观上推动开发区向“准行政区”转变，单一的功能区性质发生改变。两区融合是开发区拓展发展新空间的先行先试，有利于带动行政区的经济社会发展，是城市和社会发展方式的重大转变。

三是开发区整体托管汉南区后，实现了发展主线的重大转折。整体托管的直接动因是在开发区的区划难以突破的前提下，开发区发展遭遇到发展空间的制约，同时地方政府依法不具备行政区划审批权。地方政府将省级权限运用到最大化，用托管周边行政区的方式解决开发区在一定阶段普遍面临的“土地之渴”问题。在托管后，武汉开发区发展主线就发生重大变化，就是“以创新创业推动发展动力转变，按照生产生活生态同步发展的主线，着力推进产城一体化，大力推进两区统筹融合发展，努力打造国内外有影响力的科技创新基地和新兴产业基地，为武汉建设国家中心城市发挥重要支撑作用”。坚持产城融合成为开发区整体托管行政区后融合发展的指导思想，具体要求是“以产兴城、以城促产、产城融合”，将城市的生产功能、生活功能与生态功能融为一体，实现三个“转变”，即从单一生产功能向生产、生活、生态多要素发展转变，从城市功能完善向环境优化转变，从单一工业园区向中心城区转变[8]。

四是开发区整体托管汉南区后，呈现了治理方式的复杂程度。经过多次托管与共建后，开发区现下辖7个街道办事处。托管的沌口（包括9个社区）、沌阳（包括18个社区）、军山（包括2个居委会）3个行政街道，行政上属于蔡甸区管理，这3个街道所管辖的土地属于蔡甸区，人大代表和政协委员的关系也在蔡甸区。托管的纱帽（包括7个居委会）、邓南（包括1个居委会）、东荆（包括13个大队、公司或社区）、湘口（包括原2个办事处）等4个街道，行政上属于汉南区管理，所管辖的土地属于汉南区，人大代表和政协委员的关系也在汉南区。此外，开发区还管辖4个共建区（俗称“飞地”），分别是洪湖市新滩新区、黄冈市产业园、武汉市汉阳区黄金口工业园以及汉阳区10平方公里共建区等。开发区先后托管扩容的不同行政区域，首先，在社会治理和公共服务中，因为协调对象增多，极容易发生职能交叉、管理混乱等问题。这些管理乱象在“中间地带”尤为突出；其次，资金、土地、人才、技术等关键性的发展要素也会因开发区横跨多个行政区而难以自由流动；最后，行政区和开发区的管理权冲突在现行框架内不易协调，人大、政协等关系仍在原行政区，而人事、财政等权力归开发区，行政区和开发区的事权和责权会形成不均衡发展趋势，而这种权属分离的制度，极易导致管理服务不到位。这就是国家级开发区在追求机构“精简”“效率”的前提下，忽略了治理环境的复杂性与权力行使的“合体制性”，使得两区融合后的行政组织不得不接受既有体制的重重约束。上述种种现象，无疑增加了治理的复杂程度，也提高了两区融合发展的难度。

二、武汉经济技术开发区与汉南区融合发展面临的现实困境

长期以来，各级各类开发区发展已形成多种模式，开发区托管行政区具有相当的普遍性。一般而言，“开发区托管行政区”就是在不改变法定行政区划基础上，当地党委政府按法定权限与程序，将相关一个或几个行政区的部分或整体划归开发区（功能区）托管，在托管范围内该开发区行使行政区政府的权限，全面负责所托管行政区的党政、经济发展和社会管理事务，行政区仅保留基于行政区划产生的领导权和监督权[5]。这种体制的优势在于集中大量资源和特殊政策推动发展，属于“在原有规划范围无法突破前提下的无奈之举”[9]。虽然开发区追求“效率”优先，经济成绩单表现亮眼，但就行使行政管理职权而言，又存在着“合体制性”的困境。这种困境简单地说就是“效率”与“合体制性”之间的矛盾与张力。作为一种改革开放背景下探索性的产物，降低交易成本是国家级开发区成功的关键，行政权力行使上对效率的追求压倒“合体制性”成为政府的首要价值，同时也为国家与区域内全面创新改革试验保留了“试错、容错、纠错”的余地。就武汉经济技术开发区托管汉南区后的融合发展而言，至少存在以下问题：

一是科学合理的管理体制有待完善。开发区和行政区因性质和功能的区别，在行政管理方式上差异较大。按照国家规定，在发展理念、兴办模式、管理方式等方面，国家经济技术开发区要加快轉型，争取由看重发展速度向追求发展质量转型，由同质化竞争向差异化发展转变，由政府主导向市场主导转变，由硬环境见长向软环境取胜转变[10]，因此开发区作为功能区在行政管理方式上表现出以下特征：更为集中精简、灵活高效、亲商务实。而汉南区作为武汉市下辖的一级行政区，管理辖区内党政、经济、文教、民政、环保等各项事务，行政方式上更为强调法治化、规范化、程序化。两区融合后，推进扁平化管理，在原汉南区54个党政机构的基础上，通过整合精简，开发区现设有22个行政管理机构（委办局）或党群工作部门（其中部分党群部门加挂行政机关牌子），实现行政管理一体化。经调研发现，两区融合经过机构整合与调整后，干部群众的普遍感受之一就是办事效率低下，这与提高效率的初衷相违背。虽然办事效率是人的问题，但问题的症结归根结底还是体制、机制不顺。感受之二就是涉民、涉农项目无法与开发区对接，如民政、社保、农田水利等事务，开发区难以正常管理，有民众反映“有时真不知道找谁。”感受之三就是开发区享有区域内的人事权、财政权、社会事务管理权，在“合体制性”要求下，行政区保留人大、政协等机构，相关人员的户籍等事项却由其他行政区管理。沌口、沌阳、军山3个街道被开发区托管，有关人大代表、政协委员的工作关系在蔡甸区，在蔡甸区的人大、政协会议上，代表和委员提出关于开发区经济社会发展的议案、提案，事实上难以受理；同时，他们也无法提出事关蔡甸区经济社会发展的议案、提案。感受之四就是原乡镇一级几乎没有自主支配收入，街道、社区的主要工作就是“配合开发区征地拆迁，做好稳定工作。”

二是简政放权后权力配置有待明确。开发区托管行政区后，改变了既有单一权力系统的样态，出现审批权、执行权、监督权、自主权等各项权力在开发区和行政区之间的配置冲突问题。首先，极不稳定的开发区权力配置。虽然开发区已经通过武汉市分批逐步下放权限，获得了部分开发区行政管理权限，但在处理基层经济、民生、公共服务等社会治理问题时，还是出现权限不完全、不完整的问题，在权力下放过程中，放权收权反复的问题较为突出。当然也存在开发区主动放弃权力的现象。其次，部分权力配置存在着合法性问题。以开发区土地出让权为例，就沌口、沌阳、军山3个被开发区托管的街道而言，其土地审批权在蔡甸区，开发区征用这3个街道范围内的土地，需到蔡甸区相关部门办理土地手续（土地申请报批、工程规划管理等）。开发区按政策本应“合体制性”地享有出让土地使用权，但实践中此项权力却被司法系统否认。最高人民法院在有关司法解释中明确规定，“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”[11]。法院系统的理论依据是开发区管委会不是一级人民政府，不具有土地出让的主体资格。再次，执行权保障不力。开发区因其功能区的主体性质，并不具备行政执法权，在法理上执行权应该归属托管区的政府，即武汉开发区在与汉南区融合发展后，虽然被赋予了经济、社会管理等事务的执行权，但一方面因为权力的执行主体和托管主体分离，另一方面因为没有上级对口部门，上下联动难以形成。因此在执行权的具体行使过程中还有相当多的体制障碍有待解决。

三是正向有效的激励机制有待建立。两区融合后，武汉经济技术开发区扩大到489.7平方公里，这比一般市辖行政区等中心城区面积大得多。目前，开发区（汉南区）几乎承担了经济发展、教育、民政、环保等所有政府职能部门的工作（除人大和政协关系仍在行政区），但开发区经费、人员等资源配置和相当于一级政府所履行的职责要求远远不匹配，完成各项管理任务十分艰巨。同处武汉的东湖国家自主创新示范区，根据地方法规的要求，“管委会在省、市机构编制管理部门核定的编制和员额总数内，建立健全以全员聘用制为主的人事制度，创新符合示范区实际的多种形式的选人用人机制、薪酬激励机制和人才交流机制”[12]。这赋予了东湖开发区自主确定区内各类工作人员薪酬的权力。而武汉经济技术开发区没有类似权力，两区融合后管理人员增多，开发区工作人员薪酬大幅下降，这对年轻人难以起到激励作用，容易导致人才外流。

四是灵活高效的编制管理有待加强。两区融合之前，武汉经济技术开发区更多采用事业编制解决干部与工作人员的上升渠道问题，优点是公务员身份的少，管理体制灵活、高效。在两区融合后，开发区、汉南区“四大家”与行政机构的委办局一共核定了861个公务员编制，不能自主确定机构编制、编制性质与人员定编，给工作开展带来困难。例如开发区急需大力加强招商工作，但招商局的编制与人手有限；开发区与汉阳区、黄冈市、洪湖市共建区以及其他托管区域的产业对接发展融合需要加强，但限于编制，开发区不能派出更多工作人员加强对产业园区的管理。

三、武汉经济技术开发区与汉南区融合发展的经验借鉴

国家级开发区在管理体制上的上述困境，学术界将其概括为“模糊行政”，用以特指各类国家新区、开发区的行政组织权力行使中存在的权限不明、职能界限不清现象[13]。国家级开发区托管行政区后，模糊行政的问题更为严重，公共行政学上“价值”与“效率”的经典论争仍然存在。武汉经济技术开发区作为国家级开发区整体托管一个行政区（汉南区），这在武汉市与湖北省都是唯一的，在全国也不多见。在我国类似情况还有广州开发区托管萝岗区、大连开发区托管金州区、天津新区托管天津开发区等。在实践中，依据这些开发区的区位特征，已形成三种卓有成效的推动开发区与行政区一体化发展方式的路径和管理模式。

第一类是“独立性开发区”。以江西省的“县级共青城”和云南省的“县级文山市和蒙自市”为典型，这类开发区的区位特征是远离中心城区，因此有条件在这些开发区的基础上设置独立开发区。第二类是“依托型开发区”，以福建省泉州市泉港区和河北省唐山市曹妃甸区为典型。这种发展模式可适用于在城郊的开发区，依托于城区，与城区连片发展，为开发区提供城市发展空间，同时也为城市注入经济活力。第三类是“包容性开发区”，以天津滨海新区和大连金普新区为典型，这种开发区发展模式通常是跨行政区域的，类似于武汉市经济技术开发区跨多个行政区，这些开发区通过与相邻行政区合并实现托管扩容与转变。

由此可以看出，不同区位类型的开发区实行各具特色的融合发展。武汉经济技术开发区与汉南区的融合发展，可参考上述三种不同类型的开发区与行政区融合发展的经验来进行相应地行政区划调整。但是需要特别注意的是，在两区融合发展的过程中，原开发区特有体制优势和管理特色一定要尽最大可能保留，即武汉经济开发区所具有的精简、高效等管理特征，在两区融合实施一体化发展后要继续保持。要继续精简管理机构、提高管理效率和服务水平，进一步简政放权，按照中央要求，着重避免功能区向传统行政区的“复归”。

四、武汉经济技术开发区与汉南区融合发展的政策建议

开发区从本质而言，是我国在改革开放后，为探索市场经济的发展规律而形成的阶段性和过渡性的管理模式和政策产物，特定时期的特殊政策和资源优势是开发区的核心竞争力所在。但正因为这种发展模式是阶段性和过渡性的，按照生命周期理论，当开发区所依赖的特殊政策和廉价资源消失时，就面临着转型升级的挑战。因此，要及时将开发区的管理体制理顺和完善，将开发区托管行为在法律法规等方面进一步完善。

一是国家层面上完善有关开发区管理的法律法规。现阶段，我国还没有全国性的开发区法律法规，主要是依靠地方政府颁布的地方性法规和政策文件对开发区托管进行了相关规定，来形成全国性的约束力和指导作用。国家层面的立法要解决现实中的两个重大法律需求，即开发区的主体地位与管委会的行为性质。就托管扩容后开发区的主体地位而言，关乎开发区管理机构的根本属性和相应的机构设置。开发区的主体地位，究竟是一级政府还是地方政府的派出机关？又或者是地方政府的派出机构？学术界注意到了开发区与行政区“各自为政、体制摩擦、利益抵触”等困境[14]，质疑各类开发区管委会不具备“行政主体资格”[15]。上述观点无论是在学术界还是实践中都各有支持者和反对者，但无论哪一种观点都缺乏充分的法理支撑，这既是争论难以统一的根由，也是造成实践中管理混乱的原因。开发区的行为性质，涉及到開发区管委会行使托管权限的合法性、规范性和有效性。关于开发区的行为性质，目前理论上的观点主要有两种，一种将开发区托管行为视为法律法规授权行为，另一种认为是地方政府委托行为。实践中，对开发区托管行政区的权限，一些地方立法赋予开发区“准政府”的地位，但是这种地方政府和地方人大的立法行为缺乏上位法规范，因为国家层面还没有对开发区和开发区托管的统一规范。所以，现行的地方法规不仅会冲击行政体系，也极易诱发地方保护倾向，人为制造发展障碍。当务之急需要国家层面及时出台《开发区法》，对开发区主体地位进行说明，同时颁布《开发区管理条例》，对开发区托管后的审批权、执行权等核心问题进行明确。总之，通过立法的方式推动开发区依法依规发展，使“先行先试”和“依法行政”相互协调和促进，是避免“上有政策、下有对策”现象的有效办法，是推动开发区与行政区融合发展的法律保证。

二是地方立法上需要大幅修改《武汉经济技术开发区条例》。现行的《武汉经济技术开发区条例》还是1994年开始实施的，早已滞后于改革与发展的现实需要，必须在下一步的大幅修订过程中进一步赋予开发区自主设置、调整行政机构的权力。特别是在武汉开发区托管行政区后，由于开发区行政组织要处理大量的日常行政工作，导致管理效能的降低，“精简行政”的设计不能走向“体制复归”的老路[16]。按照2017年国务院发布的新规，开发区的管理机构即管委会作为所在地人民政府的派出机关，经济管理和投资服务是其工作重心，要精简机构、提高效率，彰显体制特征和机制活力[17]。在管委会内设机构法律地位上，赋予管委会下属行政机构独立执法权，成为具有市一级职能部门权限的授权行政主体，独立承担相应的法律责任。在管委会权限上，赋予开发区管委会对区域内的土地依法进行管理的权力，同时开发区土地及其建筑物的征收和补偿，以及有关事项的审批权、自主权，也划归管委会的权限之内以促进投资贸易便利化。在行政审批制度上，实现行政审批办事不出开发区，将省市人民政府有关部门的审批权或先行先试审核权委托授权给管委会行使。在人事制度上，要合乎现行体制，以上级部门核定的编制和人员数额总数为基础，人事制度上着力建立和完善全员聘用制度，形成符合开发区实际的激励薪酬制度。

三是引导开发区产业结构调整和功能转变。开发区托管行政区后，由于发展空间的扩大，极易出现盲目扩张和无序开发的现象。出现这种混乱现象主要有两方面原因：一方面是政府持有“土地财政”思维，期待通过土地开发获取巨额的土地财政收入，但这容易导致宝贵土地资源的浪费；另一方面是粗放式的低附加值产业的发展路径，但这种发展模式随着人口红利、资源优势的消失将会难以持续。因此为推动武汉经济技术开发区与汉南区的融合发展，必须要引导开发区进行产业结构调整，改变既有的劳动密集型产业结构，大力发展技术密集型产业以及资本密集产业，而结构转型又必须依赖于技术和制度的创新。需要明确的是，开发区要改变封闭管理模式，与周边行政区和城区相互合作，破除各种人为的边界，促进区域内人、财、物的自由流动。开发区要发挥其经济优势，大力发展科技园区，行政区要履行好各项社会管理职能并提供公共服务，在区域内形成良好的政策、社会环境。分别发挥功能区和行政区的优势，实现产业和城市、生产和服务相结合的可持续发展。

四是大力推动开发区与行政区的融合发展。融合发展是指在开发区完成工业化的发展任务后，不再继续托管行政区，而是与周边行政区融合，转型为新的行政区[5]。实践中融合发展模式被普遍采用，其主要原因是：我国原有的各级各类开发区大多以城市近郊型或者远郊型为主，具有明显的区位优势；托管后开发区承担着多元化的功能，由以前单一的经济发展功能（功能区）转变为托管后业已存在的社会管理功能（行政区）。开发区管理机构日益加重的管理与服务职能，客观上要求托管开发区具有合法的行政主体地位。由此，开发区和行政区融合后，既可以发挥开发区带动区域经济社会发展的优势，又能履行托管开发区社会管理职能，促进开发区和行政区的“双赢”发展。武汉经济技术开发区和汉南区融合发展，通过管理机构的整合，实现服务能力的升级，为开发区经济发展创造良好的社会条件和基础，从而带动区域整体协调发展。

国家级经济技术开发区整体托管行政区，实现融合发展与一体化发展，这种模式在初期可以有效保障体制运行的效率，促进区域经济社会协调发展。但囿于目前关于开发区的法律法规尚不健全，“合体制性”上存在的问题给依法行政带来诸多困难，法律上的模糊地带不仅增加了治理难度，更制约了两区融合发展。要充分发掘“效率”与“合体制性”之间的张力与趋势，一方面在实践中要进一步降低交易成本，彰显“精简”与“效率”的追求，为国家相关实验保留试错回旋的余地；另一方面急需解决法律地位模糊问题，托管后的开发区主体地位、托管行为性质，需在国家立法层面予以解决，不能以对“精简”“效率”的追求漠视“合体制性”，在“试错式”改革中进一步降低改革成本、规避改革风险[18]。

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[责任编辑：朱苗苗]

Abstract： The adoption of national development zone for overall trusteeship of a complete administrative district and for the integrated development implementation is good for promoting coordinated development within the region. However， in the process of orderly promoting the integration of the two districts， the management system has a fuzzy administrative phenomenon. As for the incident that Wuhan Economic and Technological Development Zone performs trusteeship on Hannan district， the integrated development of the two districts highlights the major transformation of the development model， and achieves a major turning point in the main line of development. However， it also shows restrictions like complexity of governance approaches， unclear administrative authorities and boundaries of the development zone while practicing administrative power， and restrictions on administrative management system， authority allocation， incentive mechanism， and personnel formation management. Therefore， Wuhan Economic and Technological Development Zone （Hannan District） can learn from the practical experience of the overall trusteeship of a complete administrative district in other development zones in China， and explore the tension and trend between “efficiency” and “Compliance with system”. On the one hand， it should be further reduced the transaction costs in practice， leaving space for trial and error for national related experiments； on the other hand， it must solve the problem of vague legal status and further improve the laws and regulations on the development zone trusteeship behavior.

Keywords： Wuhan Economic and Technological Development Zone； Hannan District； National Development Z-one； Administrative District Trusteeship； Management System Reform