公路PPP项目和政府还贷项目财务评价不同点解析

司磊霖

摘 要：PPP投资与建设模式是指政府与社会资本在基础设施或公共服务领域建立的一种合作关系，一般是由社会资本承担融资、设计、建设、运营、维护的主要工作。笔者结合自身的工作实践，分别以公路建设项目采用PPP模式和传统政府还贷模式下，以融资-建设-运营的运作方式为例，分析两种模式财务评价的不同点，希望可以对公路前期研究工作起到一定的帮助作用。

关键词：公路PPP项目；传统政府还贷项目；财务评价

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）14-0124-02

公路建设资金问题一直阻碍着我国社会经济改革中各项事业的发展，其中最显著的问题是公路建设不但不能与汽车运输业能力的发展相匹配，而且与交通运输供给也不匹配，造成这两种情况的主要原因就是公路建设所需资金不能及时落实到位。因此，仅仅依靠某一种融资模式，或对融资模式研究的不透彻、使用不恰当，这都会对公路建设产生不良的影响，进而影响各项事业的长足发展。

1 PPP项目财务评价实务

1.1 财务评价的基本要求

在公路项目财务评价过程中，主要涉及到项目全生命周期内各种经济发展情况和财务收支情况。在具体评价工作开展过程中，应将工作重点放在项目总投资评估、运营成本计算及预期收益等方面。相关财务评价人员需要保证数据来源的真实性和准确性，对于不同的经济基础参数进行全方位审核，避免财务评价工作出现片面性。与此同时，还要对一些不确定因素进行总结和分析，尤其是将项目财务评价指标的影响突显出来，并根据全寿命周期内社会经济的发展趋势，对影响的经济数据和参数进行充分考虑，确保掌握其最新的变动规律，只有这样，才能进一步提升财务评价的准确性。

1.2 财务测算的基本思路

在公路建设过程中，建设资金问题一直是影响公路发展的重要因素，其中最主要的问题就是公路建设与社会经济发展不匹配，从而导致公路建设资金迟迟不能到位。为了将上述问题彻底解决，人们在公路建设工程前期研究过程中引入PPP项目，并在国家现行财税制度和价格体系的基础上，将自由现金流的的动态指标作为公路PPP项目的具体财务计算指标。整体来看，PPP項目的内部收益率主要包括两方面，即融资前总估算投资的（不含建设期利息）内部收益率和融资后权益资本金内部收益率。在具体测算工作开展过程中，财务评价人员首相要做的就是对基础参数取用进行合理说明或统计测算。第一，在公路建设总投资确定上，一般可根据项目可行性研究报告等数据进行获得。第二，在公路项目收入来源的确定上，一般包括政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费三种。第三，在税金的确定上，一般包括增值税、所得税、城市维护建设税和教育费附加等，应根据各地政府的财政政策进行计算，在此过程中，政府的补助金额可划入非所得税缴纳范畴，避免重复纳税。第四，在运营成本的确定上，一般包括运营管理费、日常养护费、大中修费等，应根据同类已建成运营项目10年以上的基础数据，并考虑运营期国民经济发展和居民消费价格指数等因素，按一定比例关系考虑运营成本上涨。

2 公路PPP项目和政府还贷项目财务评价的不同点

公路PPP项目具有投资数额大、社会影响广泛等特点，属于固定资产投资项目范畴，由于社会资本方的参与，其具体的财务评价方式会与政府投资项目存在一定差异。

2.1 计算期不同

财务评价的计算期包括建设期和运营期，建设期为项目施工工期。在政府还贷项目中，主要以社会效益的最大化为主，在投资目标的确立上也会展示出双重性特点，即公益目标和基础目标。对于PPP项目而言，主要以投资收益目标为主，财务评价的计算期主要指从公路项目建设到项目特许经营期完成为止，而在特许期结束之后，也不会出现资产回收。而在政府投资项目财务评价过程中，计算期主要有两个，一个是从公路项目建设开始到不能提供服务为止，这种期限也被人们称作经济寿命期，评价项目在整个经济寿命期内的财务情况；另一个是在公路项目在运营期内将有偿资金的偿还期限作为财务评价的计算期，目前大部分政府还贷项目将此期限作为财务评价指标的计算期。

2.2 财税政策的不同

政府还贷项目无需缴纳增值税和企业所得税，而PPP项目需财税相关缴纳相关费用，由于目前营改增实施细则尚未明确收费公路如何缴纳增值税，但目前通用的做法是按交通运输部财务审计司的统计方法，将运营期销项税额之和抵扣建设期建设投资进项税额及运营期运营成本进项税额之和后均摊在运营期计。在企业所得税方面，根据国家税务总局、国家发展改革委《关于公布〈公共基础设施项目企业所得税优惠目录（2008年版）的通知〉》（财税〔2008〕116号）及国家税务总局《关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》（国税发〔2009〕80号），项目公路企业所得税可享受“三免三减半”的优惠政策。而该优惠政策仅属于公路PPP项目的优惠政策。

2.3 基准折现率的取值不同

基准折现率的选取，直接关系到把预测的项目各年的货币收入折算成资金投入初年的现值的大小，直接影响到预测的投产后项目各年回收资金的现值总和与项目初始投入资金相比较的结果，如果资金的产出大于资金的投入，则项目有利可图，否则不予考虑，显然对于投资者来说，应该把期望的最低投资收益率作为投资决策的折现率。2013年国家发改委和住房和城乡建设部下发了《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》，将政府还贷性公路的融资前和融资后基准收益的设置在4.5%，经营性公路融资前财务基准收益的设置在5%，融资后资本金基准收益的设置在6%。在公路PPP财务评价过程中，如果对折现率混淆进行使用，很容易导致最终的计算结果出现不准确。出现上述情况的主要原因是公路PPP项目财务评价的基准折现率与政府还贷项目存在明显不同，但如果不对公路PPP项目财务评价折现率进行提高，也无法将公路PPP项目的优势展示出来，也不足以吸引社会资本方来参与。实际上，社会资本常常会按照项目资本的成本、项目的筹办难易程度及将来会承担的风险大小来确定其对项目投资的最低收益率。

2.4 项目受益人和固定资产折旧计算的不同

公路PPP项目开展过程中，主要特点是参与方的数量较多（多为设计、施工单位组建的联合体），这也在一定程度上增加了受益方的数量，为了实现互利共赢，相关财务评价结果必须将参与者的整体受益情况全部突显出来。同时由于评价方式的不同，导致固定资产折旧计算和方式也出现了不同，这主要体现在残值计算和固定资产折旧计提两个方面。公路PPP项目在特许期满之后，社会资本方会将全部设施无偿的移交到政府部门之中，此时，项目公司并没有多余的固定资产可以回收。因此，PPP项目财务评价需要在项目现金流量表中做好相应的处理工作。而在政府还贷项目财务评价过程中，并不需要对该项评价因素进行考虑。另外，公路PPP项目主要由政府和社会资本合作开展的，在权益资金占比上我国有明确规定，社会资本在建设项目不得低于51%，项目公司具有实际控股权，这也对固定资产折旧计算过程产生了一定影响。

3 针对公路PPP项目财务评价不同点的处理方式

3.1 计算期的确定

按照项目投资来源的属性，依据《收费公路管理条例》来具体判别财务评价评价的计算。在政府还贷项目中，主要以社会效益的最大化为主，而对于PPP项目，主要以经济目标为主，项目需具备一定的收益，经营性公路的计算期按照收回投资并有合理回报的原则来确定，中西部地区最长不得超过30年；而在政府投资项目财务评价过程中，按照偿还有偿集资款的原则来确定计算期，中西部地区最长不得超过20年。从近些年财政部入库的公路PPP项目来看，多为工程规模大、投资高、收益慢的项目，评价计算期多按30年进行计算，有些项目甚至超过了30年。

3.2 财政税收的处理

政府还贷公路项目是非营利性项目，经营性公路是营利性项目，二者在项目性质、适用的税收政策以及财务核算方式上均存在较大差别。在公路PPP项目建设过程中，利益的分配、风险的分担，都受到不断变化的外部因素影响，尤其是税收政策的调整对财务评价的影响尤为明显。因此，应根据项目投资属性及财务主体的性质，判别应承担的税收成本以便合理确定财务核算方式，避免成本测算上的重大失误。同时建议政府部门尽早研究明确相关政府补贴、企业所得税的优惠政策和收费公路增值税进销抵扣细则，按照责权对应原则，强化税收优惠政策，避免重复计税后提高社会资本的运营成本。

3.3 基准折现率问题的处理

在公路PPP项目财务评价过程中，具体的基准收益值在相关政策文件中得到了明确规定。因此，在财务评价过程中，公路PPP项目如果采用与政府还贷模式相同的基准折现率进行计算显然与相关政策内容不符。所以说，公路PPP项目财务评价工作应该选取比政府还贷项目较高的基准折现率，如果无法实现这一操作，很难提升吸引社会资本方来投资。除此之外，公路PPP项目的资本金基准折现率最好限制在8%以内，而且该标准已经得到了多数政府部门和社会资本方的认可。但在具体公路建设过程中，如果投资方的投资数额角度大，需要根据其具體要求对基准折现率进行合理确定。例如，在某公路建设过程中，融资前项目投资基准折现率数值为5%，此时的净现值达到了3706，如果对社会资本进行考虑，依然以5%作为基准折现率，则无法满足社会资本方的最低收益需求。

3.4 项目受益人问题的处理

公路PPP的项目参与方众多，如果不能达到多方共赢，财务评价工作也没有必要实施。因此，为了实现各方共赢，公路PPP项目财务评价需要对全体参与方的实际利益进行全面考虑，这其中最主要的便是收益分配情况。如果相关公路建设单位能够提供较好的融资模式及收益比例等方式，财务评价时在资金筹措表、利润与利润分配表中体现这些特殊收益。

3.5 固定资产折旧计算问题的处理

由于公路PPP项目的建设周期较长，对于投资大，收益低的项目而言，特许周期往往也会超过30年，也正是由于经营时限长特点，采用平均年限法会导致固定资产折旧数据出现失真现象。在现实工作中，一般公路设备的使用年限大概在10年左右，当设备达到使用年限之后，就会被重置，这种操作也被人们称为二次投资，这样一来，财务评价中需对二次投资的固定资产采用工作量法计提折旧费，从而降低缴纳的企业所得税。当特许期满之后，公路PPP项目建设企业会将设备转移到政府部门之中，以无偿的形式进行转移。因此，在具体的财务评价报表制定过程中，也不在另行计提固定资产残值费。

4 结语

综上所述，随着我国公路建设规模的不断扩大，出现了很多财务评价问题，这也为公路PPP项目财务评价模式的影响奠定了基础条件。相关咨询单位或社会资本方应该对常见的风险评价因素进行总结，并制定出合理的预防措施，避免公路整体建设工作受到影响。因此，相关企业需要采用科学合理的方法，对公路建设项目的财务分析进行应用研究，为各项工作的顺利开展提供基础。

参考文献

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