孵化一个私人海岛梦，靠谱吗？

赵苇

坐拥—方海岛，独揽碧波万顷，这样潇洒出尘的“桃花岛主”令许多人艳羡不已。如今，普通人也有了成为金庸笔下“岛主”的机会。

最近，海南省海洋与渔业厅公布《海南省无居民海岛开发利用审批办法》（下称《审批办法>），明确单位或个人可申请开发利用无居民海岛，期限最长为50年。

海南省海洋与渔业厅海岛管理处一位陈姓处长在接受记者采访时表示，此次出台的《审批办法》并非新政策，而是根据《中华人民共和国海岛保护法》和国家海洋局《无居民海岛开发利用审批办法》制定的地方具体实施细则，并没有鼓励或限制单位和个人申请开发无居民海岛的意图。

《审批办法》甫一发布，有众多网友表达了申请意愿。对此，海岛管理处陈处长透露：“截至目前，尚未收到有关开发利用无居民海岛的申请。”想买岛，怎么操作？

申请者想买岛需要哪些程序呢？陈处长表示需要明确两个方面。

一方面，明确想买的海岛位置及其用途，准备资金。

根据今年5月开始施行的《无居民海岛使用金征收标准>，不同等级、不同类型、不同开发程度的海岛开发，每年的使用金有一定差异。依据经济社会发展条件差异和无居民海岛的分布情况，无居民海岛被划分为六等，其中，六等岛的使用金最低，一等岛最高；根据无居民海岛开发利用项目主导功能定位，用岛类型被划分为九类，其中，农林牧业用岛的使用金最低，城乡建设用岛最高；根据用岛活动对海岛自然岸线、表面积、岛体和植被等的改变程度，用岛方式被划分为六种，其中，原生利用式的使用金最低，极度利用式最高。此外，若出现“填海连岛与造成岛体消失的用岛”，则按照等级、不分用途地一次性征收927万元-2455万元不等的使用金。

举例来说，以一座1公顷（10000平方米）的海岛为例，若海岛位于上海市浦东新区（一等），作为旅游娱乐用岛，改变程度在10% -30%之间（中度利用），则一年使用金为57300元。若海岛位于海南省三沙市（六等），作为农林牧业用岛，改变程度在10%以下（轻度利用），则一年使用金仅需2500元。

在申请阶段，“准岛主”就需要明确海岛的位置、面积、用途、开发程度等。此后，根据每年的海岛变化和开发程度缴纳使用金，申请年限必须控制在相应分类的规定年限内，期限届满后需要再次申请。《审核办法》明确规定，养殖用岛15年，旅游、娱乐用岛25年，盐业、矿业用岛30年，公益事业用岛40年，港口、修造船厂等建设工程用岛50年。若无居民海岛开发利用期限届满，继续开发则需要申请续期。

对于网传的海南省海岛开发名录，海岛管理处负责人进行了澄清：“目前没有发布可申请开发的海岛名录，具体海岛名称和数量尚未确定。所有海岛需要按照《海岛保护法》的规划进行确定，奉行规划先行的原则。”

另—方面，准备合规的申请材料走审批程序。

在申请资质上，相关负责人表示，目前申请海岛的开发利用没有对申请单位或个人设立特殊门槛，开发海岛的申请资质和土地、海域的申请资质是—样的。

根据《审批办法》，单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提交三项申请材料：无居民海岛开发利用申请书、无居民海岛开发利用具体方案、无居民海岛开发利用项目论证报告。提交申请后，海南省海洋行政主管部门会对申请材料进行审核，包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。

买岛易，建岛难

单从价格和手续来看，买个海岛似乎并非难事。然而，由于高昂的开发成本和漫长的开发周期，过往海岛开发者众，有成效者却很少。巨大的资金压力下，国内的海岛始终没有形成规模开发热潮。

在过去二三十年间，一些沿海省份早已尝试开发无人海岛，且动辄投资千万元。早在2003年7月，国家海洋局等多个部门就联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次明确提出“允许个人或機构开发利用无人岛，租用期最长为50年”。而在2011年4月，国家海洋局就公布了首批可开发利用的无居民海岛名录，涉及包括江苏、浙江、海南等8个省区，共计176个无人海岛，开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、渔业、城乡建设、公共服务等多个领域。

国家海洋局办公室主任李海清曾认为，开发无人岛是扩大内需的要求。但直至如今，绝大多数已开发海岛收益并不理想。

2004年3月，28岁的温州女商人陈晓娴就以投资经营为目的承包了温州市洞头县附近海域的最大无人岛一一竹屿岛，陈晓娴也因此成为名噪一时的“温州第一女岛主”。起初，陈晓娴通过收取门票的旅游景点形式获利，但竹屿岛的生态很快就不堪大量游客的重负，在紧急叫停后陷入长期的停业。五年开发中，陈晓娴累计投入超300万元，却收益无几。最终，陈晓娴在拿到县政府100余万元的补偿款后，退出开发。直至今日，竹屿岛也未再投入运营。

浙江省规划发展研究院处长周世锋指出，中国无人岛开发失败者众的原因之_是对开发的困难估计不足，不少地区还得经受台风等自然灾害侵袭。海岛开发的基础设施投入和配套设施投入、市场开发等，都需要较强的资金实力和较长的投资回收期。

浙江大学生态修复联合研究中心主任朱仁民，也是中国第一位“岛主”。早在1992年，朱仁民就以9万元的价格获得了普陀山附近一座荒岛的40年使用权，并将这座岛作为他的自创学科‘叭类生态修复学”的理论实践基地。

朱仁民告诉记者，海岛的初期建设基本都是从零基建开始，交通、水电、通信等基础设施建设耗资巨大。且按照开发要求，岛上石材不能随意开采，因而在建筑物施工时，石材和木材都需要从大陆运过来人工搬上岛，其运输和人力成本也不容小觑，而后期高额的运营维护资金更是难以预计。

在朱仁民的“莲花岛”入口处，竖有一块他亲手刻字的石碑：“永久免费参观。”迄今为止，非营利性质的莲花岛却是国内个人开发海岛的最成功案例。

看清隐形的生态门槛

“莲花岛是不可复制的存在，也是商业开发无法借鉴的模式。”朱仁民直言：“不懂生态的人来开发海岛，不仅钱会打水漂，还会破坏生态环境。”

中国南海研究院海洋经济研究所副所长陈平平在接受采访时，也对私人开发海岛持保守态度。她指出，在国内的海岛开发中，不仅普遍存在规划不合理、基础设施短缺和资金预估不足的问题。更严重的是开发者环保意识淡薄，缺乏专业人才和技术加持的盲目开发会对海岛及其周边海域的生态环境产生不可逆的影响和破坏。

事实上，非专业的海岛开发甚至已经造成了国内海岛日趋减少的后果。据国家海洋局公布的“中国近海海洋综合调查与评价”专项中海岛海岸带调查结果表明，在我国海岛开发利用过程中存在无序、粗放式开发以及由人类围填海、挖沙、炸岛等破坏性开发活动导致海岛消失等问题，导致中国已有806个海岛消失，其中有700多个被填海连岛，66个是因开采石料被炸掉，自然消失的有30个。

“在没有科学合理的规划、没有严格的生态环境保护标准、没有先进污染物防止和处理措施、没有健全的监督和监管机制的条件下，不开发是对海岛最大的保护。”陈平平坦言。

对比国外的海岛开发经验，国内不成熟的无人岛开发管理条例也是制约国内海岛开发的重要原因。国家海洋局原局长孙志辉曾指出，目前国内无人海岛开发最突出的问题就是生态保护问题。“生态优先是海岛开发的最重要也是最基本的原则。”陈平平认为，印度尼西亚、马尔代夫等国的海岛开发均比较成熟，其重视生态保护的成功经验均可供国内借鉴。

在马尔代夫海岛30多年的开发历史中，围绕生态保护而建立的一系列海岛开发机制被称为“马尔代夫模式”。对开发者而言，海岛开发规划要在全面生态本底调研的基础上进行，规划设计要充分考虑单一岛屿的整体性及与其他海岛的关联性，以规划指导开发，总体规划，分步实施，实现“一岛一店一风格”。对政府而言，则需要制定严格的生态环境保护标准和健全的海岛旅游服务监督管理机制，将保护措施的有效性和可持续性作为重点审核内容，并严格制定事中事后监督、监测和监管机制。例如，“海岛上总建筑面积不能超过海岛总面积的20%”“每年两次海岛旅游监查，对不达标的度假区进行罚款或关闭”等规定，都是明确写入马尔代夫等海岛审批体制的。

“为了管控海岛开发可能带来的影响和破坏，此次出台的《审批办法》也體现了生态保护、生态监测以及审批体制的完善。”陈处长告诉记者，《审批办法》明确规定，申请人的项目报告中必须列入生态保护和监管监控为开发内容。在申请审核阶段，主管部门会对报告中保护措施的可行性进行检查。在海岛开发过程中，各级海洋监察管理部门和海域海岛动态监管中心会进行动态监控。

在海南省发布《审批办法》次日，国家海洋局官网发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，要求到2020年，基本建立监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，调整使用金征收制度，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。“这实际上是提出了开发海岛的隐形门槛，海岛生态的维护成本远高于购岛成本，普通人是难以承受的。”朱仁民对记者说，“但换一个角度看，海岛开发热也会引导公众关注海洋和海岛。我更倾向于看作一个提高公众海洋生态环保意识、传播海洋文化的契机。”

对于海南省的海岛商业性开发，陈平平则表示远期乐观：“如果在严格执行开发利用审批程序和环保标准的情况下，海岛的旅游开发成本会非常高。但海南岛的自然环境和热带气候是海岛旅游开发的天然优势，同时拥有建设自由贸易区和自由贸易港的良好政策背景，长远来看也是存在盈利空间的。”