他山之石?国外生态保护经验谈

上世纪六七十年代是国际生态治理的起步阶段，随着《寂静的春天》、《增长的极限》的出版发表，国际社会普遍认识到以工业发展、财富积累为目的的人类活动已经给自身的生态环境带来了严峻的危机。此后，各发达国家纷纷把生态治理提上了重要日程。

1972年6月5日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》，并提出将每年的6月5日定为“世界环境日”。次年1月，正式成立了联合国在生态环境治理领域的核心机构——联合国环境规划署。至此，国际环境治理体系开始建立。

德国：以整体性生态理念推进

德国曾经是上世纪环境污染最为严重的国家之一，存在着莱茵河污染严重、鲁尔区衰落而带来的大气污染等一系列生态问题。经过几十年的努力，德国的生态环境已大大改善，其生态治理经验如今已成为多国学习借鉴的对象。

首先，为了恢复鲁尔区的活力，德国政府把土地修复作为出发点和着眼点，全面解决老矿区遗留下来的土地破坏和环境污染问题。在矿山治理方面建立起比较完备的法律体系，如《德国经济补偿法》《德国矿产资源法》等，保证煤炭开采补偿有法可依。州政府设立土地基金，购地后对污染严重地区进行修复处理后再出让给新企业。其次，实现产业升级，关、停那些生产成本高、机械化水平低、生产效率低的煤矿，将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大型企业中。

对于莱茵河的生态治理，德国主要是以整体性生态理念推进。首先是展开国际间的合作，成立了由德国、法国、瑞士、荷兰、卢森堡等国家共同组成的“保护莱茵河国际委员会”，进行跨国治理。其中，其秘书长永久性由生活在莱茵河下游的荷兰人担任，以便于其全力监督上游各国的污染问题；其次是实施整体性生态规划，注重莱茵河大生态系统治理的理念，对城市、农村和社区以及森林、湖泊的协同治理，大力投入资金进行动植物保护栖息地建设，针对河流中的城市生活药品残留物进行监测、过滤，改变工业化时期对河道截弯取直等反生态改造，恢复其自然弯曲原貌等。

瑞典：建立高标准保护森林生态系统

瑞典森林工业在国民经济中起着至关重要的作用，在世界上也处于领先地位。瑞典林业属于出口导向型，每年外贸出口收入中森林工业占了很高的比例。瑞典2015年森林覆盖率为68.7%。由于严格执行《森林法》，控制采伐量，重视林业教育和科研工作，进行科学育林的经营，瑞典森林总蓄积量和总生长量总体在不断提高。瑞典制定了非常严苛的砍伐标准，近十年中保持着大约每年1亿立方米的林木种植总量，而同时每年的采伐量维持在0.8亿立方米。

瑞典在1993年的新森林法中明确了环境目标和生产目标必须放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商业用林面积，但是却为全世界提供了10%的锯材、生活用纸等产品。由于木材可以吸收二氧化碳释放氧气，有效缓解温室效应，2004年瑞典开始推行一项政策，即鼓励大型建筑物、公共场所建筑采用木质结构，近几年木质结构的建筑物数量也在逐年递增。

另外，相较于许多发达国家，瑞典还有着很高的纸张回收量，未经加工的废木材和残渣也能用于可再生能源的生产。瑞典高度发达的技术体系，森林工业也能为生物质能的研发起到了非常关键的作用。瑞典对于森工企业各项生产指标都有着严格的标准，同时企业也都非常积极地履行着社会责任。例如瑞典著名的利乐包装，其所有包装产品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它们在完成包装的功能后，能够“废而不弃”。

瑞典非常重视森林生态的科研投资，这其中国家拨款占38%，私人投入占60%。瑞典在高标准保护森林生态系统的同时，还能使森林发挥其经济价值。在各项保护实践中，发挥突出作用的是保护森林生物多样性以及处理各方利益关系的各类机构，比如政府机构、民间组织等。

英国：大范围地划定烟尘控制区

1952年12月的“伦敦烟雾事件”震惊世界，而今日的伦敦，空气已经有了极大的改善。20世纪50年代的英国和本世纪初的中国有很多相似之处：经济增长主要靠大量能源与资源的消耗，过度依赖煤炭等化石燃料。伦敦烟雾事件的成因与我国雾霾成因类似，伦敦主要污染物为二氧化硫，我国城市雾霾主要污染物为PM2.5。而其共同点是煤炭燃烧为主要污染源。因此，伦敦烟雾事件对于大气污染物控制的经验可供我国参考借鉴。

从1958年到1978年的20年间，伦敦的颗粒物年均浓度降幅超过90%，二氧化硫年均浓度降幅超过80%。在改善空气质量的20年间，伦敦政府采取的一项核心措施就是大范围地划定烟尘控制区，并在区域内进行壁炉的煤改气、燃煤锅炉的环保改造，同时禁止高污染燃料在控制区内销售。

烟尘控制区措施在1956年的《清洁空气法》中被提出。法案规定地方政府负责烟尘控制区的划分和相应污染控制措施的实施，以控制由非工业煤炭燃烧所产生的黑烟和二氧化硫的污染。由于“伦敦烟雾事件”的主犯是來自城区的家庭燃煤，因而在城区通过设立和扩大烟尘控制区，就可以有效控制城区烟尘的产生和排放。该规定要求在控制区内所有的燃煤壁炉须改造成燃油或燃气壁炉，如果实在不能改造，则须使用无烟燃料。为了能够快速推行壁炉改造，政府会提供至少70%的改造成本，而对于未按要求执行的个人将会被处以10英镑、100英镑的罚款乃至最高3个月的监禁。

美国：环境执法与立法并重

生态环境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世纪五六十年代的美国。美国目前已经形成涵盖几乎所有生态领域的、较完善的环境法律体系格局。美国环境法律体系是一个由多立法主体、多层级的复杂体系。美国生态环境治理相关的法律法规主要有六个来源：宪法、立法机（国会）、行政命令（总统或内阁）、司法（法院解释或判例）、行政部门法规（国会或法律授权）和国际法。不同立法主体制定的立法成果会以不同的形式编辑成典，分类明细。

环境立法与执法息息相关，环境执法一直是美国环保局的中心工作，也是2014至2018年战略规划的重点内容。美国环境执法主要分大气执法，水执法，废物、化学品的清理活动执法和刑事执法。当有证据证明这些社区、企业或个人未能严格遵守环境法，当局就将启动环境执法，通过民事、刑事与行政手段相结合来确保公众健康与环境得到保护。

美国环保局于1982年设立了刑事执法项目，其对象是有意或故意的严重违法行为，手段主要有刑事罚款和监禁。另外，美国还会通过信息披露来管控生态环境问题，这是从20世纪90年代互联网蓬勃发展就开始逐步实施的，通过公开企业或产品的信息，利用各方市场来对制造污染、超标的企业不断施加压力，以达到管控目标。