龙城街道着力构建依法治理决策体系

刘渊源 杨志勇 陈秋燕 李丽

2016年，龙城街道获评“全国无邪教示范街道”；2017年，获评“全国文明单位”；今年7月，该街道嶂背社区又获评 “全国民主法治示范社区”……近年来，龙城街道砥砺奋进、久久为功，在基层治理中从全区率先到全市率先直至全省、全国率先，龙城社会治理样本成为深圳质量新的标杆。目前，龙城街道已迈出坚实的“七个率先一步”：文明创建率先一步，成功荣获“全国文明单位”；社会综合治理率先一步，获全区突出贡献奖；大型活动保障率先一步，成为全市十大文明样板之一；城区品质提升率先一步，市容环境持续领跑全市；城区安全率先一步，安全稳定持续向好；创新智核建设率先一步，产学研一体化日趋融合；基层党建率先一步，进一步夯实基层执政根基。

龙城街道为何能在基层社会治理中不断持续“率先”？据笔者深入观察，我们发现，其中的要义，就在于龙城街道始终坚持党的核心领导，持续建章立制建立“龙城依法治理决策体系”。那么，该体系有哪些亮点？龙城又是怎样通过依法决策破解基层治理瓶颈？

建章立制 始终坚守规矩制度管人

龙城街道位于龙岗区中心城，辖区面积34.06平方公里，建成区面积31.23平方公里，占辖区总面积91.69%。下辖11个社区、15个居委会、39个居民小组、5家社区股份合作公司。截至2018年7月，据市社区网格综合管理系统统计，辖区实际管理人口约47.18万人，其中花园小区111个，城中村35个。

值得一提的是，龙城街道近两年来，共荣获国家、省、市、区各级荣誉681项，其中“全国文明单位”“全国无邪教示范街道”“全国民主法治示范社区”“全国巾帼文明岗”“全国文明家庭”等国字号荣誉12项。

为什么龙城街道在基层治理中不断推陈出新屡创佳绩？归根结底在于“龙城依法治理决策体系”的建立和不断完善，其内核在于龙城各领域、各行政级别制度的系统化、民主化、科学化和法治化。

班子领导是决策层的关键少数，怎样把权力关进制度的笼子里？怎样才能守住规矩制度管人？怎样才能党建引领破解社区、股份合作公司、居民小组治理的难点和痛点？诸如此类基层的“焦点”，龙城街道不断创新探索，逐年更新完善各项制度规矩，其制度日趋健全，形成了规范化、精准化、系统化的“龙城依法治理决策体系”。

需要强调的是，龙城街道决策层这种制度设计具有领导干部自我革命自我约束自我遵规守矩自我依法行政的最显著特征。《龙城街道领导班子若干规则》从领导班子成员组成、领导班子成员守则、领导班子会议规则、班子成员工作事项、副处以上领导班子成员工作事项、政务活动事项、组织人事管理事项、财政资金管理事项、后勤保障事项、经费报销审批事项等10部分进行了制度性设计，从源头上铲除了“为官乱为”的土壤。

重大事项的决策权往往是权力至高无上的代名词，更是容易滋生腐败的温床。值得点赞的是，早在2013年龙城街道就制订了《龙城街道领导集体重大事项议事规则》，该规则由总则、议题范围、程序及要求、议事规范、监督和违规处理、附则等6部分组成。用规范的程序、流程化的管理、各自职责权限的细化来保障、支撑、监督领导集体决策行为的法治化、科学化、规范化，近六年来，没有发生一起重大决策失误，源头上防止了领导干部腐败，提高了群众对政府工作的满意度。

什么才是街道的重大事项？对此，该规则明确了以下6项为重大事项：1.事关本街道全局性、政策性问题；2.街道党工委、办事处的权力配置，包括领导班子成员及部门的分工与调整等问题；3.干部人事管理权限范围内有关人员的录用（聘用）、推荐、任免、调整、奖惩等问题；4.规模较大的投资、工程、土地等项目，金额较大的财、物问题；5.街道党工委、办事处的工作制度、程序的制定与修改；6.其他重大事项。

值得指出的是，在依法决策重大事项的程序及要求上，该规则细化明确必须按照会前协调、准备材料、提前通知、充分讨论、逐项表决、作出决策、形成纪要、督查督办、备案存档等程序进行。在讨论重大事项时，主要领导不得首先发言提前“定调”，每项议题均由呈报部门全面汇报，有关部门列席补充汇报，主管领导补充意见，其他参会领导提出意见，主要领导综合班子意见，最终会议表决，严格遵守民主集中制的组织原则和领导原则，形成了规范的、可复制的“龙城重大事项议事流水线”。

龙城的重大决策是否存在搞形式，走过场？是否存在批准上会就等于通过集体决议呢？有这样的质疑很正常，但是对重大事项的否决充分例证了龙城的执行力与敢于自我革命的勇气。如会议议题存在政策不明、依据不充分、必要性不强等问题，将责令主管部门深入调研、充分论证，待议题成熟后再行会议研究，或直接予以否决。同时，上会材料、会议录音、记录、纪要一律原件永久存档，以备查实，从制度上将“严以用权”抓到实处，抓出实效。

值得肯定的是，在落实街道党工委、办事处决策方面，龙城街道还制定了《龙城街道“马上就办”工作机制》《龙城街道“马上就办”督查办法》等督查落实制度，督查部门对决策事项进行逐项督查督办，第一时间将工作推进情况予以反馈，并根据落实情况形成《督查通报》，相关部门根据事项完成的成效核定工作绩效，列入年终考核和评先评优，做到事事有跟踪，件件有落实，干多干少不是一个样。

据悉，仅2015年以来，龙城街道就出台了各项规定和制度60个，其中2015年29个、2016年14个、2017年17个。

正是“龙城依法治理决策体系”中的“规定”“方法”“细则”等众多龙城制度，才保证了龙城街道在基层治理中不断创新，社会治理屡上新台阶，赢得了一个又一个区、市、省及国家级殊荣。

創新引领 始终把握焦点重点施策

“龙城依法治理决策体系”的“四梁八柱”除了决策的制度设计，亦离不开基层党建这根“顶梁柱”。值得一提的是，2015年龙城街道制订了《关于落实全面从严治党实施方案》，并率先在龙岗区制订了从严治党量化指标。

基层党建的重点、难点和痛点在哪？怎样才能高屋建瓴抓住基层党建的“牛鼻子”？对此，龙城街道创新工作方法，把握党建工作的焦点重点施策，相继出台了《龙城街道社区党委书记管理办法》《龙城街道社区居民小组干部管理办法（试行）》《龙城街道花园小区党组织管理办法（试行）》《龙城街道花园小区党建工作推进方案》《龙城街道花园小区党组织“书记项目”实施方案》等基层党建规章制度。

基层党建的重点在社区、居民小组和花园小区。为此，龙城街道着力破解社区党建的难点和痛点，形成了“1+11+X”的党群综合服务网络。所谓“1+11+X”，1指街道党工委，即党建工作的“内核”，11是指11个社区党群服务中心，X是指多元中的居民小组、花园小区、工业园区的党群服务中心。

社区是基层党建的根基，社区党委书记更是社区党建的领头雁，针对基层党建中的关键少数，2016年4月，龙城街道全面实施《龙城街道社区党委书记管理办法》，首次对社区书记的任职条件、换届选举、后备干部、培养教育、调整变动、福利待遇、监督考核等方面进行制度化管理，从根本上规范了社区书记的管理，进一步夯实了基层党建的基石。

伴随着龙岗城市品质大提质，近年来，花园小区不断在龙城涌现，目前，龙城街道拥有花园小区111个。2017年11月，《龙城街道花园小区党建工作推进工作方案》全面实施，该方案要求花园小区有正式党员3 人以上的应成立党支部，不足3人的可以联合周边其他小区成立联合党支部。

值得关注的是，花园小区党支部活动经费首次纳入财政预算，与此同时，全面实施《龙城街道花园小区党组织“书记项目”实施方案》。“书记党建项目”主要包括10大类：1.先锋引领；2.时政宣传；3.文明创建；4.关怀关爱；5.保健医疗；6.环境整治；7.治安防范；8.调解纠纷；9.法律服务；10.便民服务。

花园小区书记党建项目落地极大增强了小区党组织的凝聚力，党组织的关怀让小区居民看得见摸得着，党员的模范先锋作用在小区更接地气。花园小区的党支部也因此成为党建工作新的坚实“桥头堡”。

值得推崇的是，为进一步夯实基层党建，龙城街道创新推出机关党员干部下沉锻炼机制，选派优秀党员干部担任后进社区的第一书记，选派38位优秀的科级党员干部兼任38个居民小组第一书记，推荐第一批44名优秀党员干部担任花园小区党支部第一书记。2017年以来，提拔24名敢于担当、踏实做事的科级干部，提高了干部队伍的凝聚力和执行力。

反弹琵琶 始终突出问题精准施策

长期以来，村干部巨腐备受社会诟病。村支委、村委会的“两委”选举更是基层矛盾焦点中的焦点。

为什么小村干部可以成为巨贪？为什么村干部贿选丑闻不断？其根源就在于集体资产管理体制中巨大漏洞，在于村干部权力监管的缺失。

针对集体资产和村干部选举监管等焦点问题，龙城街道精准施策，先后制订了《龙城街道股份合作公司集体资产管理暂行办法》《龙城街道社区居民小组干部管理办法（试行）》《“三资”运营处置制度》《利益回避和风险防控制度》等村干部和集体资产管理制度。

针对以往村干部权力集中身份交错等弊端，龙城街道构建了股份公司董事长、社区工作站站长、居委会主任“三权鼎立”的工作新机制。

为了彻底铲除村干部贪腐的土壤，龙城街道坚持问题导向，对集体经济中的资金、资产和资源等“三资”实施清理登记制度和运营处置制度，实行6项制度性规定：1.涉及大面积物业租赁、工程发包、固定资产采购等项目，公司自行成立由董事会、监事会及相关成员和股东代表共同组成招标工作小组，采取公开招标或竞争性谈判、单一来源谈判方式进行；2.在履行民主决策程序，向股东公示的同时，要通过规定的交易平台，登记和公开招标公告、招标合同等信息资料；3.集体用地建设、城市更新等重大项目，必须按照市政府相关规定，经股东（代表）大会审议，经全体股东（代表）4/5以上（含4/5）表决同意后，进入规定的交易平台通过公开招标或竞争性谈判、单一来源谈判方式择优选择开发企业；4.不得违反招投标规定擅自转让集体建设用地、擅自发包建设工程、擅自变更集体资产；5.固定资产处置须经具有资质的评估公司进行评估；6.股份合作公司要结合实际明确交易类型、规范交易程序，“三资”交易必须公开透明、规范有序。

在利益回避和风险防控制度等规定了“四原则” ：1.股份合作公司不得将公司的建设、经营项目直接发包给本公司董事会、监事会成员及其直系亲属；2.董事会、监事会成员不得为自己或代表他人与任职公司进行买卖、借贷，以及从事与公司利益有冲突的经济活动；3.严格执行区、街道集体资产部门等部门制定的集体用地建设、城市更新、大宗资产处置、投资购建等重大事项的办事流程，查找重点环节的经营风险、廉洁风险，健全风险防控机制；4.公司领导人的直系亲属不得担任本公司财务负责人，财务负责人的直系亲属不得担任本公司的出纳工作。

与此同时，龙城街道出台从公章管理、合同管理与备案、审计监督、“三资监督”财务管理、财务公开、重大事项备案等系列配套制度，从制度上堵住了“三资”漏洞，从根本上保障“三资”的法制化运转。依法行政首次旗帜鲜明地走进了社区股份合作公司，村干部们的权力自此关进了制度的笼子里。

坚持问题导向精准施策带来了立竿见影的效果，龙城街道率先试点的社区“三资”监管平台建设受到市、区领导肯定。在2017年首批社区“两委”换届选举中率先完成，达到“零违纪、零差错、零投诉”的预期目标。

高屋建瓴 始终依法依规科学施策

2018年4月21日，由两万多人组成的深圳百公里磨房活动参加者从龙城出发，这支浩浩荡荡的“磨房大部队”秩序井然经过了3.34公里的龙城路段，沿途没有留下一张废纸一个塑料瓶。“磨房大部队”沿途为什么能留下一道文明风景线？这归功于龙城街道前瞻性决策对大型活动精细化管理系列方案。

2017年11月，龙城街道相继出台了《龙城街道大型活动文明提升保障方案》《大型活动文明行为规范》《大运中心大型活动文明行为规范》《大型活动文明公约》等规章制度。

值得关注的是，龙城街道对大型活动实行分级管理，共分4级：一级为3万人以上活动，由街道主要领导率工作领导小组实施文明提升保障工作；二级为2万人以上规模的活动，在街道工作领导小组统一领导下，由街道副书记组织实施文明提升保障工作；三級为1万人以上规模的活动，在街道工作领导小组统一领导下，由分管领导组织实施文明提升保障工作；四级为1万人以下规模活动，在街道工作领导小组统一领导下，由当日值班领导组织实施文明提升保障工作。正是这种高屋建瓴精细化管理，龙城大型活动保障才能率先一步建立有效管理机制，大型活动综合保障服务好评如潮，成为深圳市十大文明样板之一。

大型场馆的维护和持续使用是一个世界级难题，大型活动的组织与实施在法律上也没有专门规范，龙城街道创新工作方法，在街道级层面上率先探索大型活动规范组织实施的“四梁八柱”，成为基层组织实施大型活动的文明新亮点。

值得称赞的是，龙城街道围绕大运中心、国际大学园，主动作为，科学谋划，不断探索创新大型活动期间综合服务保障机制，出色完成NBA中国赛等一系列大型国内外高端赛事演艺活动。2017年，十九大前夕一个月内，成功保障了深圳北理莫斯科大学开学典礼、第五届深圳国际低碳城论坛、第六届中国卫星导航与位置服务年会暨首届卫星应用国际博览会、第24届亚太地区社会工作区域联合会议等4场大型国际性活动，受到国家部委等各级领导表扬肯定。

正是龙城街道这种高屋建瓴持续不断的科学施策，龙城街道城区品质提升率先一步，市容环境持续领跑全市。 2016年，数字化城管考核位居全市第一，市容环境考核工作领跑全区。2017年，街道全年环境卫生指数测评综合排名深圳市第九，龙岗区第一。11个社区全部荣获“广东省宜居社区”，成为深圳市首个全覆盖的街道。35个城中村全部通过深圳市“净化”考核验收。率先超额完成“拓展空间保障发展”十大专项行动任务，消除存量违建进度排名龙岗区第一，总量排名龙岗区第三。2018年在深圳市环境卫生指数测评排名中，获1月、4月、5月、6月及上半年综合排名5个全市第一。

观察：精彩谋划 始终改革创新依法治街

媒体资深人士易小文梳理发现，龙城街道社会治理近年来亮点不断，究其根源可以归功于制度建设和不断完善的依法治理决策体系建设。易小文认为，基层社会纷繁复杂，社会矛盾层出不穷，基层治理任务繁重，现有的法律和政策尚无法覆盖基层社会管理的方方面面。在无法可依和无规可循的情况下，社会治理需要探索制订新的基层规矩。

当然，这些基层决策者们制订出来的规矩必须严格遵守国家法律和法规及相关政策。“龙城依法治理决策体系”的体系建设正是基于依法依规的前提下，基层决策者创新基层社会治理的结果。其难能可贵在于，这些规矩日趋体系化，易于操作易于复制和推广。“龙城依法治理决策体系”涵盖基层社会治理的各个角落，小到开会请假制度大到深化改革等无所不包。

中山大学博导谭劲松教授认为，“龙城依法治理决策体系”是龙城街道社会治理不断创新的源泉。2017年，龙城街道荣获第五届“全国文明单位”称号，成为深圳原特区外唯一一家获此殊荣的街道，这块金字招牌可谓实至名归！因为龙城街道早在2012年就开始谋划打造“文明型街道”五年战略目标，率先在全国提出龙城街道五个文明建设。这是一个了不起的战略性决策，正是有了这个技高一筹战略决策，龙城街道后来才能理所当然获得“全国文明单位”这块含金量最高的招牌。

长期关注基层社会治理的暨南大学教授向小明认为，今年以来，龙城街道在深圳市环境卫生指数测评中已经4个月雄居榜首，这个第一非常了不起。作为原特区外的街道，长期以来被视为“农村”，脏乱差成为其代名词。可是，龙城街道后来居上，用一个流行词就叫“逆袭成功”。为什么能逆袭成功？关键就在于龙城街道决策者的决策能力，在于决策者的创新能力。

向小明教授认为，违建是城市文明的毒瘤，是与文明背道而驰的。龙城街道在深圳率先对违建业主开启追偿举措，这就是基层治理违建最经典的龙城案例，也是一剂遏止违建的灵丹妙药。向教授寄望龙城街道在基层社会治理中创新不断，拿出新担当，做出新作为，勇当特区改革新标兵。