消费者知情权保护与食品科技的规制*

高秦伟

一、引言

长期以来，食品和科技之间就存在着极为复杂的关系。一方面，科技可以促进食品更加安全、更加符合营养的要求、更加宜于保存，包括冷冻干燥技术、辐射杀菌技术、膨化技术、超高压杀菌技术、臭氧杀菌技术、生物技术、酶技术、电场杀菌技术、食品添加剂技术以及微波运用技术等，这些科学技术成果在食品生产、流通以及消费行业得到了充分应用与发展，带来了食品行业前所未有的发展，更多更科学、更营养的新产品不断涌上人们的餐桌。食品安全关系国计民生，食品科技的进步成为确保食品安全的前提和必要条件。另一方面，科技的发展也产生了一些食品安全事件，如“地沟油”、“瘦肉精”等，食品技术的使用既增加 了发现、查处食品违法行为的难度，也为人类健康带来了巨大的挑战。①廖克勤：《从科技应用结构中的矛盾看食品科技的负面作用》，《食品与机械》2005年第4期。科技本身的局限性会造成新型食品安全风险，如肥料化学只研究如何使农作物增产而不关注长期使用化肥对农产品的副作用。科技后果的不确定也会造成食品安全风险，当人们发现某种科技应用后带来的一系列风险后，防范风险就已经很难了。科技成果的滥用加剧了食品安全风险，如某些人为了不当的利益，不择手段地采用一些科技手段造假、贩卖伪劣食品，损害消费者的利益。②田永胜：《科技对食品安全的副作用及其化解》，《理论探索》2012年第5期。可见，在大多数情况下,食品产业不断利用新科技提升产品供应，带来益处的同时也引发了一系列的科技伦理争议。③马怀玉：《我国食品安全中的科技伦理问题研究》，《攀枝花学院学报》2012年第2期。对此，有建议指出，应在企业、科技人员、销售商、政府等层面中构建具有良好道德规范、正确的伦理观和社会责任感；④苑硕、陈晓英：《基于科技伦理视角下我国食品安全问题分析》，《辽宁工业大学学报（社会科学版）》2016年第2期。或者，要求政府进一步加强规制、产业切实提高自我规制的水准。①吴凡：《科技发展视域下的食品安全责任问题》，《河北学刊》2010年第4期。然而，在相关的研究中，对于消费者的作用却鲜有论及。应当讲，相较于过去，科技的快速发展使得消费者参与变得极为困难，消费者、产业、规制者之间互不信任的情绪不断高涨。②Elen Stokes,“You Are What You Eat: Market Citizens and the Right to Know About Nano Foods”，Journal of Human Rights and the Enviroments, vol.2, no.2, 2011.消费者对于食品产业的不信任长期存在，多将食品产业利用新的技术视为其进一步拓展利润的重要手段，尤其是在有关转基因食品的争论并无定论的情形下，消费者经常会对于新技术的使用持拒绝、反对的态度。③Gary E. Marchant and Andrew Askland,“GM Foods: Potential Public Consultation and Participation Mechanisms”，Jurmetrics, vol.44, no.1, 2003.那么，如何通过规制，使得在食品产业利用科技、促进创新的同时，不致使公众产生担心甚至是恐惧呢？这便构成了本文的问题意识。

二、食品科技规制的现状

近年来，科学技术飞速发展，科技大量引入到食品中并改善食品的品质，提升了食品生产的规模和数量，食品产业运用新型的科技生产制造出新型的食品和新资源，同时，运用新科技对食品的添加剂进行改进和生产。食品科技主要是指把生物科技、化学科技、物理科技等研究成果运用到食品工业中，来改善食物的品质以及寻找新的食物来源。食品工业中的科学技术主要体现在食品的保藏技术、食品的加工技术和食品添加剂工业的研究、发展应用、新型食品以及功能性食品的研发技术等方面。新型食品技术除了涉及食品成份外，还涉及食品原料、包装等，如将纳米因子应用于食品包装完善其保鲜功能，但是对于消费者而言，如果没有标识明示，他们根本无从知晓新科技食品的特殊之处。

食品安全一直是公众最为关心的话题之一，从转基因到三聚氢胺、从致癌的苏丹红到让人致命的瘦肉精等，现代社会中层出不穷的食品安全事件让人们反思现代化的主导力量——科学技术及其副作用。科技风险的不可控、不可预测、不可计算等问题，让我们的生活既面临着外部风险或者自然风险的压力，也面临着人为风险的挑战。④德国学者乌尔里希•贝克指出：“科学与技术是允诺和威胁的化合物，它可以满足我的需求——如食物、取暖和运输——但也在很大程度上对我们共同的、全球生存的这个基础构成威胁。”薛晓源、周战超：《全球化与风险社会》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第412页。英国学者安东尼·吉登斯指出：“科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学已造成新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除。”⑤[英]安东尼•吉登斯等：《现代性——吉登斯访谈录》，尹宏毅译，北京：新华出版社，2000年，第195页。有学者指出，科技的副作用正是这种人为风险的具体体现：首先，科技的副作用在于产业利用科技手段过分追逐经济利益和财富；其次，科技的副作用还在于科技时代下的专家体系有时在食品安全风险中并未发挥作用，比如在引进瘦肉精方面，有些学者起到了不良的影响，科学家应有求真精神和应有的社会伦理关怀缺失。⑥王研等：《食品安全问题与科技发展副作用——风险社会视角下的新思考》，《中国禽业导刊》2010年第17期。对于科技在食品领域中的应用，政府规制必不可少。

对于食品科技的规制，欧盟和美国形成了两种不同的模式，两者在对待消费者的态度上差别较为明显。美国认为并无责任将消费者的关切整合进相关的规制和指南之中；而欧盟则积极回应消费者的关切，并就新型食品专门立法。⑦Richard Hyde et al.,“European Novel Foods Policy at a Critical Juncture: Drawing Lessons for Future Novel Food Governance through a Retrospective Examination of Regulation 258/97”，Food and Drug Law Journal, vol.72, no.3, 2017.联合国粮农组织将新技术、新原料在食品领域中的应用归纳为“新型食品”，而在中国，目前仅将新型食品的定义限于原料层面，⑧《新食品原料安全性审查管理办法》，《国家卫生和计划生育委员会令》第1号，2013年5月31日。本办法将新食品原料定义是指在我国无传统食用习惯的以下物品：动物、植物和微生物；从动物、植物和微生物中分离的成分；原有结构发生改变的食品成分；其他新研制的食品原料。新食品原料不包括转基因食品、保健食品、食品添加剂新品种，上述物品的管理依照国家有关法律法规执行。转基因、食品添加剂则由其他法规范调整，这也导致对于食品科技或者新型食品的规制缺乏整体性考量，极有必要将有新型食品特质的食品或者利用新科技的食品作为一类专门对象进行研究。同时，根据现行的法律规范，新型食品或者利用新科技的食品只要通过了安全性评价，获得授权后在法律上与传统食品无异，且根据《产品质量法》第41条的规定，对于因为科学技术不确定带来的风险可以免责。总之，中国对新型食品的规制最显著的变化就是从新资源食品转变为新食品原料，导致规制的内容发生了变化。①Juanjuan Sun,“The Regulation of Novel Food in China: The Tendency of Deregulation”，European Food and Feed Law Review, vol.2015, no.6, 2015.

表1 中国涉及食品科技的立法及其规制内容

同时，值得注意的是，因为受当时科学技术发展水平和检测水平的限制，许多引入食品中的科技在最开始之时危害性往往难以发觉，致使科技引入食品中的危害潜伏期延长。比如反式脂肪酸，在很长一段时间内作为食品加工史上的重要成就而广受好评，并大量运用到食品当中，后来科学家才发现反式脂肪酸对人体的健康会造成损害，因而各国又开始制定相应的法律规范来限制或者禁止其在食品中的使用。②杨辉、李宁：《反式脂肪酸及各国管理情况介绍》，《中国食品学报》2010年第4期。中国关于食品科技的立法起步较晚，规制内容也较少，立法采取的安全性评价和事前许可制度在一定程度上保障了消费者的安全，然而对于食品科技后期可能发生的风险关注不足。③《新食品原料安全性审查管理办法》第4、5、15条。

此外，目前的机制对于消费者知情权的保障也存在一定的不足。中国已经初步建立了食品安全信息制度，但是对新型食品的信息仅要求转基因有强制性标识要求，根据《食品安全法》第69条的规定，生产经营转基因食品应当按照规定进行显著标示，不过该法并没有进一步作出具体规定。《农业转基因生物安全管理条例》《农业转基因生物标识管理办法》只规定了农业转基因生物标识制度，也没有关于转基因食品标识的具体规定。因此，中国当前关于转基因食品标签立法还很不完善，并不具有可操作性。对于其他类型的新型食品，消费者无法从食品的标签中得知其是否含有新元素、新技术在内，即使是有强制性标识要求的转基因食品，其信息公开也主要是在食品成品阶段，对于生物技术在哪个环节进入，消费者亦不得而知。当然，最为重要的是，中国采用的是以产品为基础的强制标识措施，看似方便、易于操作，但是会使得那些在加工生产过程使用转基因原料但最终产品检测不出转基因成分的食品并不适用强制标识，这样既不利于保障消费者知情权，也不利于保护中国传统农业和传统食品加工业。①竺效：《论转基因食品之信息敏感风险的强制标识法理基础》，《法学家》2015年第2期。虽然《新食品原料安全性审查管理办法》《食品添加剂新品种管理办法》等规范规定了向社会公开征求意见，但从实践情况来看，消费者的参与度并不高，食品科技产业中专家以及生产经营者仍然发挥着主导作用。

三、消费者知情权保障制度的发展

目前，全球的消费者对于食品安全的恐慌前所未有，研究证明消费者对风险的态度与专家对风险的评估判断经常存在着不对等的情况。②Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Eあective Risk Regulation, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1993, pp.33-39.美国著名学者凯斯·桑斯坦指出，专家与普通消费者对于风险的态度永远居于分裂的状态。③Cass R. Sunstein,“The Laws of Fear”，Harvard Law Review, vol.115, no.4, 2002.他将前者称为技术专家治国类型，他们经常忽略消费者的非理性，仅仅应对现实的风险。而后者属于平民论者，仅仅对消费者关注的问题予以回应。④Cass R. Sunstein,“Probability Neglect: Emotions, Worst Cases, and Law”，Yale Law Journal, vol.112, no.1, 2002.这两种立场均不失偏颇，那么，在风险规制领域，究竟如何理性地对待消费者的恐慌呢？在有关禁止进口荷尔蒙牛的案例中，美国认为，欧盟禁止进口并没有任何的科学依据，而欧盟则声称公众对于牛肉安全的担心导致其作出了禁止进口的规定。⑤Michael Trebilcock and Julie Soloway,“International Trade Policy and Domestic Food Safety Regulation: The Case for Substantial Deference by the WTO Dispute Settlement Body Under the SPS Agreement”，Daniel L.M. Kennedy and James D.Southwick eds., The Political Economy of International Trade Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2002, pp.537, 557.WTO裁决则主张消费者的偏爱与风险评估无关。⑥Report of the Panel, EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones)- Complaint by Canada, WT/DS48/R/CAN (Aug. 18, 1997), 1997 WL 561677 (W.T.O.).许多人认为，应该将专家的评估与消费者的恐慌同等对待，⑦James S. Freeman and Rachel D. Godsil,“The Question of Risk: Incorporating Community Perceptions into Environmental Risk Assessments”，Fordham Urban Law Journal, vol.21, no.3, 1994.但也有人认为，政府资源应该用于规制实质性风险，而不是渺小而微不足道的风险。⑧Howard F. Chang,“Risk Regulation, Endogenous Public Concerns, and the Hormones Dispute: Nothing to Fear but Fear Itself ”，South California Law Review, vol.77, no.4, 2004.中国也发生了类似的情况，论争持续且激烈。⑨黄彪文：《转基因争论中的科学理性与社会理性的冲突与对话——基于大数据的分析》，《自然辩证法研究》2016年第11期。这里涉及食品安全规制中的一个重要环节，即食品安全风险交流的问题，强调消费者对食品安全特别是食品科技应用的知情和参与。也就是说，要将消费者整合进食品科技的应用发展和规制过程中，这样他们就会对相关的风险进行权衡，而非简单地质疑、反对新科技。这种透明的程序既有利于产业，也有益于消费者和规制机关。

（一）欧盟与美国的发展

众所周知，欧盟对于食品科技的应用较为严格，如对转基因食品的规制，注重对风险的事前预防，实行强制标识制度。欧盟认为，知情权是公民选购的基础，理应得到公平对待且予以平等保护。欧盟的食品安全规制对于消费者的关切极为关注，欧盟委员会要求对消费者持续展开教育，并提供机会让消费者介入规制过程，从而提升他们对市场的信心。欧盟食品安全局（EFSA）实施了一系列的研究，用以评估和监督相关规制能否满足与消费者充分“交流和对话”、“增强信心与信任”，欧盟的风险交流机制可以称为世界的典范。⑩岳改玲：《欧洲食品安全局的风险交流机制及启示》，《新闻界》2013年第13期。欧盟的消费者团体也极为积极，与欧盟建立了极为正式的联系，广泛参与到食品安全规制过程中。

与之相反，美国的食品安全规制则关注当下的食品安全问题，而非社会或者环境长期的影响。美国联邦食品药品监督管理局（FDA）认为，“本规制机关并不负责解决基于非科学的关切问题，诸如与农业目的有关的动物克隆的道德、宗教或者伦理上的问题，产品上市后的经济影响，或者与FDA公共健康任务无关的其他社会问题。”①U.S. Food & Drug Admin., FDA’s Response to Public Comment on the Animal Cloning Risk Assessment, Risk Management Plan, and Guidance for Industry 5 (Oct. 28, 2009), http://www.fda.gov/AnimalVeterinary/SafetyHealth/AnimalCloning/ucm055491.htm, last visited Dec. 12, 2017.消费者在食品安全规制过程中参与程度较低，经常是在行政机关规则制定的最后一刻才知道规则的内容；而FDA本身的雇员多有在产业工作的经历，独立性极为堪忧。②David Zaring,“Against Being Against the Revolving Door”，University of Illinois Law Review, vol.2013, no.2, 2013.当然，美国规制机关对待消费者的态度并非一成不变。在1960年代，其多将消费者视为被动、无知的类型，所以很少告知消费者发生了什么，FDA严格禁止食品标签披露相关的信息。实践中，联邦政府与专家、医生等主动地为消费者提供控制饮食的方案，限制相关信息的扩散。消费者也很少参与食品政策的形成。不过，随着情势的发展，这一规制方式发生了显著的变化。到了1969年，相关的团体要求食品安全规制中为消费者提供选择和信息的权利。③Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Eあective Risk Regulation, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1993, pp.33-39.1990年，美国国会颁布《营养标签健康与教育法》（the Nutrition Labeling Health and Education Act, NLEA），要求提供制式的食品营养标签。虽然在2002年之前，FDA并未明确消费者保护的类型，从相关的执法行为来看，其意在保护“易受骗”的消费者而非“理性”的消费者。④United States v. An Article... Sudden Change, 409 F.2d 734 (2d Cir. 1969); United States v. An Article of Food...“Manischewitz... Diet Thins,”377 F. Supp. 746 (E.D.N.Y. 1974).2002年，FDA则明确使用“理性消费者”的标准来确定标签是否存在误导。⑤Guidance for Industry: Quali fi ed Health Claims in the Labeling of Conventional Foods and Dietary Supplements, 67 Federal Register 78,002, 78,003 (Dec. 20, 2002).该机关的解释是，有理由认为只要消费者获得精确、充足的健康信息，就可以表现出以合理的行动促进自己健康的理性，从而成为积极的合作伙伴。这种给消费者赋权的行为表现在食品标准和营养标签政策及其变迁之中。时至今日，消费者已经可以获得相当数量的信息，可以对食品安全规制形成一定的影响。⑥Lewis A. Grossman,“FDA and the Rise of the Empowered Consumer”，Administrative Law Review, vol.66, no.3,2014.

关于转基因食品标识问题，因为美国联邦规制机关认为转基因食品和非转基因在成分结构方面并无实质区别，不会对人体健康构成威胁，所以不需要进行特别标识。于是，FDA一直推行自愿标识制度，允许生产商根据消费者的需求，自愿提供《联邦食品、药品和化妆品法案》和FDA强制要求标识规定之外的信息。虽然消费者一再呼吁，FDA一直坚持自愿标识原则，并结合产品准入前的安全评估，认为这足以保障消费者安全。不过，自2010年以来，康涅狄格、佛蒙特等州相继公布转基因食品强制标识立法。不断增强的消费者权利运动最终致使美国在2016年7月通过了《转基因强制标识法》，成为联邦层面转基因食品强制标识的法律依据。⑦Cass R. Sustein,“On Mandatory Labeling, with Special Reference to Genetically Modified Foods”，University of Pennsy Lvania Law Review, vol.165, no.5, 2017.虽然该法在立法取向仍然偏向于生产商且受到消费者的批评，该法仅对终端产品中含有转基因成分的产品规定需要标识，对于在转基因食品生产过程中可能含有的转基因成分并不要求披露。只要终端产品检测不到转基因成分，这些食品也被排除在标识范围之外，如以转基因大豆为原料生产的食用油。该法还明确将使用转基因饲料饲养的动物排除在标识范围之外。尽管这些相对宽松的要求，引发了消费者的不满，⑧胡加祥：《美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示》，《比较法研究》2017年第5期。但依然为保障消费者知情权做出了重要的贡献。⑨消费者认为该法仅对终端产品中含有转基因成分的产品规定需要标识，标识范围较小；该法规定合作文字、图标或者电子扫描码对转基因信息进行披露，可能会增加消费者获取转基因信息的难度且可能会误导消费者。胡加祥：《美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示》，《比较法研究》2017年第5期。

（二）中国的发展

消费者知情权是中国《消费者权益保护法》赋予消费者的重要权利，是指消费者有权知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。食品生产经营者的强制性披露信息一般通过食品标签来完成，食品标签主要包括基本商品信息、警示警告标识、营养标识。基本商品信息含有商品的组成成分、厂商的信息资料、保质期等。警示信息指对于可能存在不良反应或因为存放不当、使用不对而危害到消费者健康的食品。营养标识则主要记录食品的营养原料有哪些。

中国对食品标签的强制性规定体现在《食品安全法》第67和70条，主要是对预包装食品及食品添加剂的相关规定，规定标签应标明下列事项：名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存条件；所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；生产许可证编号；法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。同时法律也规定，专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。由此可以看出，中国食品标签所包含的信息还停留在对其内在质量的披露阶段。对于食用不当可能对消费者健康引起损害的相关警示，仅在《产品质量法》中有笼统性规定，如“使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。”而且，营养标签的使用仍局限于“专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”，其名称和说明中标注有“营养”“强化”字样的食品。

然而，随着人们生活水平的日益提高，消费者对食品的需求已经趋向于有关营养以及生产过程的信息获知诉求，而且对于食品安全质量信息具有强烈的知晓需求。①李雪墨：《暨南大学〈中国消费者食品安全信任度研究〉报告显示——消费者对食品质量信息有强烈知晓需求》，《中国食品药品监管》2016年第5期。尽管如此，消费者在食品的供应链中处于信息获取的优劣地位。多数情况下，消费者都是通过食品标签来了解食品基本信息，并对食品的安全性作出评估，但这种模式并不能很好地保障消费者的安全。中国《食品标识管理规定》对标识内容、形式作出了规定，但未规定经营者要标识食品成分的含量，因此，生产经营者可能并不告知这方面的信息，影响了消费者的知情权。再如食品添加剂的生产，在中国实行许可证制度，根据《食品添加剂生产监督管理规定》第8条规定，申请食品添加剂生产许可，应当提交诸多的材料，尤其包括申请生产许可的食品添加剂有关生产工艺信息。但消费者在多数情形并不知情，发生风险之后也没有相应的信息反馈机制。②李红等：《美国政府食品安全信息披露机制与经验启示》，《世界农业》2006年第4期。

总之，从中国引入食品标签制度以来，虽然在一定程度上保障了消费者的知情权，但是由于相关制度本身存在不足，且科技发展具有不确定性，有关消费者知情权保障的问题仍然是争议的焦点，这就促使食品标签制度朝着更为深入的方向发展，例如关注生产过程的信息。

四、食品科技规制的法理基础

对食品科技的规制不仅关系国内消费者的权益，也涉及到国际贸易与全球消费者的权益。一般情况下，各国均从国内管理的角度阐释各种制度安排，如美国的规制机关声称原产国标签制度有益于建立食品安全的追溯体系，欧盟的规制机关认为允许种植转基因作物就无法使生产经营者对后来可能被发现的环境或健康危害负责，也不便于规制机关执法。③Scarlettah Schaefer,“Let’s Stop Worrying and Learn to Love Transparency: Food and Technology in the Information Age”，Journal of Food Law and Policy, vol.10, no.2, 2014.对此，学者批评政策制定者不适当地将自由贸易的目标定位于消除贸易壁垒，而应当通过促进贸易服务公众福祉。④Debra M. Strauss,“The Application of TRIPs To GMOs: International Intellectual Property Rights and Biotechnology”，Stanford Journal of International Law, vol.45, no.2, 2009.若没有充分考虑公众利益，世界贸易规则与国内规制都会存在正当性的质疑。那么，对食品科技展开规制的时候，如何有效回应消费者的关切呢？这里有必要从法理视角加以分析。

（一）保障消费者的食品知情权

消费者主张他们拥有最低限度的知情权，能够较为全面地了解食品加工中所应用的新科技问题。①Steve Keane,“Can a Consumer’s Right to Know Survive the WTO?: The Case of Food Labeling”，Transnational Law and Contemporary Problems, vol.16, no.1, 2006.欧盟在官方层面认可了这一权利，以转基因食品强制标签为代表的食品标签制度就以此为主要理论依据加以确立。②Christophe Chao-Hung Chen,“Labeling Genetically Modified Food-Comparative Law Studies from Consumer’s Perspective”，National Taiwan University Law Review, vol.1, no.1, 2006.欧盟食品标签立法既有各种食品标签应共同遵守的内容，如有关营养标签的法规、辐照食品标签法规等，也有一些特殊食品标签的要求，如牛肉、食用油、转基因食品标签等。美国在开始阶段则并无此规定，联邦法院经常在判决中指出知情权与产品制造商的言论自由权相冲突。③Alliance for BioIntegrity v. Shalala, 116 F. Supp. 2d 166, 179 (D.D.C. 2000); Sally Noxon Vecchiarelli,“Mandatory Labeling of Genetically Engineered Food: Constitutionally, You Do Not Have a Right to Know”，San Joaquin Agricultural Law Review, vol.22, no.1, 2013.法官们认为，FDA将消费者利益排除在实质性影响之外的解释是合理的，FDA只以消费者的要求为依据而采取强制标签的权力应受到限制。④Steve Keane,“Can a Consumer’s Right to Know Survive the WTO: The Case of Food Labeling”，Transnational Law and Contemporary Problems, vol.16, no.1, 2006在美国，食品标签相关的规定要求标签上应包括对消费者有实质影响的信息，但是何为“实质”并不清晰，实践中认为，只有当科学证据证明食品存在某种或多种健康或安全隐患，或者某种信息的遗漏会导致消费者误解时，才需要加贴相关标签予以明示。⑤Frederick H. Degnan,“The Food Label and the Right-to-Know”，Food and Drug Law Journal, vol.52, no.1, 1997.比如，牛奶激素是否需要强制标识，⑥百度百科：《重组牛生长激素》，https://baike.baidu.com/item/重组牛生长激素/695764?fr=aladdin，2018年3月17日。孟山都公司认为，含牛奶激素的牛奶产品与不含的牛奶产品毫无差异，⑦Laurie J. Beyranevand,“Milking It: Reconsidering the FDA's Refusal to Require Labeling of Dairy Products Produced From rBST Treated Cows in Light of International Dairy Foods Association v. Boggs”，Fordham Enviromental Law Review,vol.23, no.1-2, 2012.FDA的政策也不要求含有牛奶激素的产品加以强制标识，并对标识声明“不含牛奶激素”的产品表示怀疑。2010年，佛蒙特州采取了强制标识规定，牛奶制造商联盟对此规定提出质疑，在International Dairy Foods Ass’n v. Amestoy案中，法院认为，州作出强制性规定是因为消费者对加工方式的关切，但这并不能成为立法要求生产商和经销商披露相关信息的正当理由。⑧92 F.3d 67, 74 (2d Cir. 1996).不过，此案中，少数意见认为，多数判决将消费者的关切视为好奇心，他们的关切包括了对人类健康、奶牛健康、生物科技以及小型牛奶农场的发展问题等内容。面对科技的不确定性，现有的理论应更多地基于消费者的关切做出规制。

（二）基于公众健康与安全的风险预防原则

基于科学的规制（science-based regulation）要求规制机关必须有实质的损害证据才能对产品或加工过程限制。WTO和美国、中国的规制机关多采用这种方式。如对于转基因食品，美国遵循可靠科学原则，认为规制应当基于科学，不能将无端的猜测和消费者的担忧作为规制的基础，只有存有可靠的科学证据证明某一食品存在健康或环境风险可能导致损害时，才能采取规制。⑨张忠民：《美国转基因食品标识制度法律剖析》，《社会科学家》2007年第6期。美国还有一项“实质等同”（substantial equivalence）原则，是指如果一种新的食品或者食品成分与传统的食品或食品成分实质等同，则在食品安全方面，可认为其安全性也与传统对比食品或食品成分一样。⑩杨月欣：《国内外新资源食品实质等同的判断及依据》，《中国卫生监督杂志》2011年第1期。因此，FDA1992年关于转基因食品的政策并不要求强制披露这些信息。⑪但是随着消费者权利意识不断增强，FDA逐渐向消费者表示要对标签问题予以关注。这样的争论一直持续到2016年7月通过了《转基因强制标识法》。

与之相对应的是欧盟法提出的风险预防原则（precautionary principle），虽然目前并无统一的定义，但多数将其主要内涵理解为即使缺乏科学上的资料数据，当一些行为会对人体健康及环境产生威胁时，即使未充分建构起科学性的因果关系，也应设想事态会朝最差的情形发展，因而采取预防措施，设定社会对此等风险所可容许的水准并据以设定目标及对策，以防止环境风险可能产生的污染等；唯有在可以证明安全性的时候，才可解除相关的禁止措施。①David Dana,“The Contextual Rationality of the Precautionary Principle”，Queen’s Law Journal, vol.35, no.1, 2009.这一原则是一项风险推定原则，与上述风险证明相比有更大的防御性。风险预防原则主要包括三项内容：行为或损害威胁，不确定性的影响及因果关系，预防回应。②Daniel Gervais,“The Regulation of Inchoate Technologies”，Houston Law Review, vol.47, no.3, 2010.如，欧盟2003年《可追溯性和标识法案》规定，在终端产品中含有或可能含有转基因成分的食品扩大到转基因食品的整个生产过程中，转基因食品可追溯环节的所有信息都要向消费者和生产商公开，以充分保护消费者的知情权。这一原则在运行时在于依照各个规制标的物属性来考量规制所可能带来的有利与不利影响。不过，该原则从一开始就受到了人们的批评，认为在没有科学依据的情况下，可能引发无意义的规制与过度规制的问题，再加上举证责任倒置，如何权衡规制的合理性便极为困难。

许多国家倾向基于科学的规制原则，原因在于其便于操作，无需前期研究投入、低成本、提升了市场的确定性、可使厂商免于承担未曾预见结果的责任。消费者则喜好风险预防原则，因为要求每项食品科技的研发和应用能够确定地性证明充足的安全性，避免消费者受到不确定的不利损害和影响。

（三）食品加工过程的信息披露

有学者从食品标签的发展历程以及保障消费者知情权视角出发，将食品标签可分为产品属性信息、营养信息和产品加工处理信息。③殷文渊等：《国际食品标签标准的演变及其在国际贸易中的意义》，《中国食品卫生杂志》2004年第4期前两者皆为产品信息（product information），一般容易被消费者获得；而加工信息（process information）则是用来说明产品如何处理并成形,包括加工食品工人的工作条件，环境对食品的影响，使用有争议的技术如转基因技术来加工食品等。④Daniel C. Esty,“Environmental Protection in the Information Age”，New York University Law Review, vol.79, no.1,2004.

这种基于产品或者加工过程而对信息作出的区分，构成了国际贸易谈判的重要内容。因为加工信息一直被视为贸易保护主义者极为关注的问题，所以在WTO规则之下，加工程序和方法的限制要受到更为严格的审查和正当性说明。⑤Douglas A. Kysar,“Preferences For Processes: The Process/Product Distinction and the Regulation of Consumer Choice”，Harvard Law Review, vol.118, no.2, 2004.美国联邦规制机关一直反对这种区分方法，并主张可以对消费者的一些信息需求不予理会，“生物技术并不能作为加工过程予以规制，生物技术的产品应当与其他技术产品同样对待而予以规制。”⑥Thomas O. McGarity,“Seeds of Distrust: Federal Regulation of Genetically Modi fi ed Foods”，University of Michigan Journal of Law Reform, vol.35, no.3, 2002.如认为对转基因食品的规制与应该其他技术生产食品并无差异，不需要对食品加工过程加以规制。也有学者认为，应遵循专家意见，普通人的意见以及知情没有任何意义。⑦Cass R. Sunstein,“The Laws of Fear”，Harvard Law Review, vol.115, no.4, 2002.有学者对强制标识转基因食品的要求提出批评，认为消费者并无全面理解和认知新科学技术对环境、健康、安全的益处与危害的能力，⑧Karen A. Goldman,“Labeling of Genetically Modi fi ed Foods: Legal and Scienti fi c Issues”，Georgetown International Envivonmental Law Review, vol.12, no.3, 2000.而且还会引发更大的社会恐惧，从成本收益的角度来讲也不合适。⑨Timur Kuran and Cass R. Sunstein,“Availability Cascades and Risk Regulation”，Stanford Law Review, vol.51, no.4,1999.美国食品产业者利用言论自由来论证区分加工信息和产品信息并没有必要，强制性地将加工信息披露给消费者意义不大；相反，他们通过自愿披露加工信息实现自我拘束，而且自愿披露行为受到有关产品信息的广告法规制。⑩Douglas A. Kysar,“Preferences For Processes: The Process/Product Distinction and the Regulation of Consumer Choice”，Harvard Law Review, vol.118, no.2, 2004.实践中，由此加工信息并不被要求强制披露，导致消费者获得的信息有限且经常产生困惑。因此，学者批评，WTO及一些国家的作法仅关注贸易自由而忽视了对消费者权益的关注。①Robert Howse,“The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: A New Legal Baseline for the Trade and Environmental Debate”，Columbia Journal of Environmental Law, vol.27, no.2, 2002.亦有学者建议强制披露加工信息，②Aurora Paulsen,“Catching Sight of Credence Attributes: Compelling Production Method Disclosures on Eggs”，European Food and Feed Law Review, vol.2016, no.2, 2016.因为消费者的权益会受到加工信息的影响。

总之，产品加工处理信息是现代科学技术的发展下食品生产加工过程发生重大变化的结果。消费者私人的行动不仅会满足于个人的需求，也会促进食品的加工形成且有益所有的消费者。如果科学证据证明某些生产方式不会造成最终产品在物理特性上的改变，那么,并不需要另行加贴标签予标注的。但由于一些生产方式的采用可能导致消费者对诸如环境、核威胁、宗教等问题的担忧，尤其是一些技术生产的食品的安全性尚未最终确定的情况下，消费者依然对这些加工处理信息提出了强烈的知情权要求，此时政策制定者的关注重点应不仅是科学证据，还应向满足消费者的知情权需求的方向转变。

五、中国完善相关制度的建议

与欧盟相比，中国关于新型食品或者食品科技的应用研究不多。③Corrado Finardi and Christophe Derrien,“Novel Food: Where Are Insects (and Feed) in Regulation 2015/2283”，European Food and Feed Law Review, vol.2016, no.2, 2016.新型食品的定义也较为开放，此举虽然有利于产业广泛开展科学技术研究与应用，但是太过简练的定义无助于消费者认知辨别新型食品，也无法确保消费者的权益。同时，中国立法仅将新型食品的定义限于原料层面，可能导致规制空白，不利于保障食品安全和公众健康的诉求。未来应当拓宽定义范围，并对之展开新的规制设计，尤其要关注消费者的知情权保护问题。④Georgia Miller,“Nanotechnology and the Public Interest: Repeating the Mistakes of GM Foods?”，International Journal of Technology Transfer and Commercialisation, vol.7, no.2, 2008.这些制度设计可能包括了上市前的行政许可制度、安全性评价制度、标识制度、供应链追溯制度、信息公开制度等。以下主要讨论三项制度，用以保障消费者的知情权。

（一）上市前的审查

与药品上市之前存在着严格的许可审查机制不同，普通食品在上市之前并没有严格的审查程序。不过，1958年美国国会为了回应消费者对于在食品中持续增加使用添加剂的担心，颁布了《食品添加剂修正案》，⑤Laurie J. Beyranevand,“Generally Recognized As Safe?: Analyzing Flaws in the FDA 's Approach to GRAS Additives”，Vermont Law Review, vol.37, no.4, 2013.根据这个法案的规定，任何食品添加剂都需要事先经过FDA的安全认证才可以使用。接着，其又列出了几百种“例外”的物质。这些物质在功能上属于食品添加剂，但是因为“安全性高”而不受这个法案的调控。列入这个名单的物质，要么经过了“具有充分科学背景的专家”所做的安全审查，要么是“经过长期的使用认为没有安全性问题。”这些物质被称作“一般认为安全”（generally recognized as safe），简称GRAS。⑥21 U.S.C. § 321(s) (2012).不过由于资源有限，审查很少实施。如今一般有争议出现时才启动GRAS审查。⑦Peter Barton Hutt,“The State of Science at the Food and Drug Administration”，Administrative Law Review, vol.60,no.2, 2008.

中国应该对采用新技术、新资源的新型食品的市场准入予以严格规定，基于规制缓和的因素或者在没有法定规范的情况，可考虑建立“法规范适用事前确认程序”，用以回应企业关于新兴技术、新型产品是否合法的咨询，并及时归类整理相关问题与答复，以一定方式公开。⑧王贵松：《简政放权的简放之道》，《中国法律评论》2015年第2期。这样既可保障食品安全，又可促进食品产业持续创新。

（二）标签中明示新科技应用情况

目前中国仅对转基因食品进行强制标识要求，但具体如何显著标识需进一步规定，包括标识的颜色、字号、字体及位置等，对此可参考欧盟对转基因食品加贴统一标识的作法。在标识内容上，应更为详细标示食品成分而不是在包装上简单地声明“本产品不含转基因”。转基因食品可能带来的风险，如可能造成过敏、存在毒性物质、可能产生抗药性等也必须标明，也需对营养成分加以标识，以便消费者根据自身营养状况进行选择。同时，现实中新型食品种类多种多样，且消费者对于不同类别的新科技食品接受程度不一，有必要将这些食品的信息进行细化、分门别类，并应当保持信息的开放性。食品中所包含的、加工或者包装中利用的新技术应当利用标签提示消费者，且在未能预测结果发生时予以追溯。只有借助施加相关主体的公示义务，方有实现从源头到加工使用各环节的信息全面衔接，让食品科技的信息链能够完整串联，确保消费者能在获取信息的基础上，在信息追溯上不致受阻。要利用高科技创新标示技术，如二维码、条形码等对食品中应用的新科技、生产经营者身份等相关信息加以充分公开。

（三）完善食品安全信息披露制度

许多学者建议建立完善的食品科技成果风险评估法律制度，让任何食品科技在投入生产和流通领域之前都必须进行相关安全性风险评估。①徐信贵等：《论食品安全风险评估中专家理性与公众参与的协调》，《重庆理工大学学报（社会科学）》2017年第7期。同时，建议者认为，为了使该评估制度有更高的权威性和可行性，其制定过程应广泛听取食品生产者、消费者和流通环节经营者的意见，让相关的社会成员深度参与其中，使他们充分享有食品安全风险评估制度制定的参与权和监督权。②骆庆国：《论食品科技创新的法律规制及应然走向——兼评〈专利法〉第22条的立法价值》，《天津法学》2013年第2期。在此，有必要强化食品安全协会的作用。除了进一步完善现有的食品安全信息公开制度之外，对于新型食品的规制还要协调运用政府公共警示与生产经营者商誉机制之间的关联性，通过建立法定的公众信息反馈机制，确保政府规制机关与消费者之间的交流渠道畅通，激发消费者参与食品科技、新型食品的安全保障的积极性。

总之，将消费者排除于政策决定之外的作法是不可取的，因为这会带来怀疑和不信任情绪。③Alison Peck,“Does Regulation Chill Democratic Deliberation? The Case of GMOs”，Creighton Law Review, vol.46,no.4, 2013.食品生产经营者和政府唯有将消费者真正视为利益相关方而非纯粹的购买者或者消耗者，消费者才会理性对待食品科技发展中的各种问题。当然，在保障消费者知情权方面，除了进一步完善食品标签制度之外，对消费者充分的教育、广泛参与和风险交流机制的构建等也会发挥积极的作用，对此也应予以关注。

六、结语

从最初的天然食物到如今食品加工工业的蓬勃发展，公众的生产生活方式随着科技的不断进步及其应用的不断深化而发生着日新月异的变化，科技元素业已逐渐渗透到了食品的方方面面，导致食品呈现出多元化、丰富化的发展趋势。当然，科技也渗透到了食品安全的诸多层面，如转基因食品、纳米食品，它们是生物科技等发展运用到食品工业生产中的产物，但其安全性却需进一步的检验和考察。这对食品安全规制带来了挑战。近些年来，中国食品产业科技水平也大幅度提升，④科技部：《“十三五”食品科技创新专项规划》，国科发农〔2017〕143号。消费者知情的需求也不断增长。事实证明，将食品科技发展中的食品安全关切问题完全交由市场、企业或者科学家来决定，将消费者完全排除于食品科技发展过程中，存在着低估消费者声音和价值的风险。尽管有人认为消费者的偏好是食品领域科技发展的阻力，然而公开透明和消费者参与将会给企业带来更多的利润且可赢得广泛信任。尤其是在快速发展的时代之下，有必要建立相应的机制和程序将消费者的声音、价值与新科技在食品领域的应用发展相融合，有时候这些措施应具有强制性。正如西方谚语所云“人如其食”（you are what you eat），只有保障消费者的知情权，才能更好地回应科技时代以人为中心的理念。