新型城镇化的内涵与特征再认识

张继久

一、引言

自从党的十六大提出我国城镇化“走中国特色的城镇化道路”以后，“新型城市化”或“新型城镇化”这一概念开始陆续出现在一些研究文献中，出现在政府文件和有关会议的领导干部讲话里。2006年8月8日，时任浙江省委书记习近平，在浙江省城市工作会议上先于其他省（市、区）提出“坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。”2007年5月15日，时任国务院总理的温家宝在上海主持召开关于长三角地区进一步加快改革开放和经济社会发展的座谈会上明确提出“不仅要坚持走新型工业化道路，而且要走新型城镇化道路”，这是中央领导首次使用“新型城镇化”这一提法。2007年8月6日，在国务院常务会议审议并原则通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中指出“坚持走新型城市化道路”。2009年8月，李克强在《求是》杂志第15期发表《保持经济平稳较快发展》一文提出：“协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间。”2012年11月，党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。2012年12月，中央经济工作会议提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”①2013年12月，中央城镇化工作会议指出：“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路。”②2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》指出：“我国必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路。”③下述中凡指国外或按原作者的提法均用“城市化”的表述，其他情况下均用“城镇化”的表述。

在“中国特色新型城镇化道路”提法中，“特色”二字是为了把我国城镇化道路与其他国家城镇化道路相区别，包括与发达国家的新型城市化道路相区别；是要体现中国特色，即我国的城镇化必须“从社会主义初级阶段这个最大实际出发”，必须从我国是人口大国的现实出发，“新型”二字是为了区别于我国传统的城镇化。“中国特色新型城镇化道路”既不同于国外新型城市化的道路，又不同于我国传统城镇化的道路，而是具有中国特色的、新型的城镇化道路。中国走新型城镇化道路，也必须符合中国国情，体现中国特色，这就表明“中国新型城镇化道路”与“中国特色城镇化道路”二者不可分割，是具有有机联系的整体。

二、相关文献回顾与评述

1.新型城镇化的内涵

曹萍（2004）认为，新型城市化是以新兴产业为依托，以现代新兴技术特别是网络信息技术为动力，以城市可持续发展为目标，以城乡社会经济发展相协调为保障的城市化。王永昌（2007）认为，新型城市化是体现为政治、经济、文化、社会“四位一体”的城市化，集约发展、统筹发展、和谐发展的城市化，坚持以人为本的城市化。姜永生等（2008）认为，新型城市化是伴随着新型工业化的产生而产生的，体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以市场机制为主导，实现资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城市化发展道路。牛文元等（2009）认为，新型城市化是以可持续发展理念引领城乡的规划、布局、建设和管理，以满足人的多方面需求和全面发展为核心，以新型工业化为动力，以新型产业为经济载体，以城乡统筹发展为目标，从而在经济上实现集约发展，在社会上实现和谐发展，在环境上实现友好发展，在文化上实现文明的多样性共存，在制度上实现一体化管理，在空间结构上实现区域经济一体化，表现为物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的一体化。罗宏斌（2010）认为新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

从中央会议和出台的文件来看，关于新型城镇化的内涵至少有过三次明确的表述：一是2012年12月中央经济工作会议提出：“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”④二是2013年12月中央城镇化工作会议指出：“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。”⑤在笔者看来，上述两次的表述并非不一致，而是表述强调的重点不一样。第一个表述是因为党的十八大把“生态文明建设”作为中国特色社会主义建设的一个组成部分，所以在当年召开的经济工作会议中强调“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程”。而在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上提出“核心是以人为本”，这是“新型城镇化”提出后一以贯之的，并强调了走“四化”同步的道路。三是在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”⑥。

结合学术界对新型城镇化内涵的研究，并依据中央会议和出台文件关于新型城镇化内涵的阐述，笔者认为，所谓新型城镇化，就是统筹城乡发展，以人为本，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、“四化”同步、布局优化、城乡一体、文化传承的城镇化道路。统筹城乡发展是前提，以人为本是核心，资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、“四化”同步、布局优化、城乡一体、文化传承是基本要求。

2.新型城镇化的基本特征

牛文元等（2009） 提出了“以城乡统筹为特征”；魏后凯等（2014） 认为新型城镇化的基本特征大体可以归纳为“多元、渐进、集约、和谐、可持续”；张占斌等（2014） 认为，新型城镇化健康发展的基本要求和特征应该包括速度适中、水平适当、布局合理、城乡协调、发展可持续等五个方面。笔者认为，我国新型城镇化具有的基本特征是：城镇化发展道路的特色性、动力的新型性、过程的渐进性和区域的差异性。

三、新型城镇化内涵的新阐释

1.统筹城乡发展的实质

所谓统筹城乡发展，既不是要把农村都变成城镇，也不是追求城乡一样化，而是要实现城乡发展一体化，其实质就是城乡协调。统筹城乡发展的主线是三“动”一“进”。

第一，系统推进新型工业化——“城市带动”。“城市带动”就是通过城市的发展，产生资金、技术、人才的“扩散效应”和财富的“涓滴效应”，带动农村经济社会的发展；通过城市的发展，带动包括乡村在内的区域产业一体化和产业融合；通过城市生活方式对农村居民的影响力，带动农村居民思想观念的更新和生产生活方式的转变。

第二，促进城乡要素平等交换——“城乡互动”。“城乡互动”，就是在市场机制起决定性作用的前提下，不仅要把乡村的资源要素“化”到城市，更需要把城市的资源要素“化”到乡村，从而提高城乡资源的双向配置效率，正所谓既有乡下人进城“掏金”，也有城里人下乡“揽银”；既有工商资本下乡办农业企业，也有农民进城经商、办企业；既有农村居民向往城市生活方式进城定居，也有城镇居民选择“采菊东篱下，悠然见南山”的诗一般田园生活。

第三，全面建设社会主义新农村——“乡村联动”。“乡村联动”，乡镇是节点，通过提升乡镇功能，增强乡镇在小范围内的辐射带动作用；村是支点，通过加快中心村建设、农业产业化经营、农村生态环境建设、帮助农民转移就业、增加农民收入等增强农村经济持续发展能力。

第四，实现城乡公共服务均等化——“城乡共进”。“城乡共进”就是要实现以城乡享受公共服务均质化为中心，以城乡攫取财富能力和享受财富程度的机会平等为追求，让城乡共享新型城镇化的“发展红利”，摒弃农村发展滞后对城镇发展 “扯后腿”的现象。在传统城镇化阶段，如果说城市代表着人民生活水平的提高和社会进步，那么到了新型城镇化阶段，城乡共享发展成果才代表着人民生活水平的提高和社会进步。

2.以人为本的要义

以人为本，实质上主要是注重人的城镇化、产城融合的城镇化和民生的城镇化。

第一，注重人的城镇化。人的城镇化主要包括人的流动（人的解放）、人的就业（人的入位）、人的融入（人的归化）、人的幸福（人的追求）四个方面的内容（牛文元，2013）。2013年12月，中央城镇化工作会议明确指出：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。”⑦2013年，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右⑧，两者差距高达17.7个百分点，这些被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属人口总数高达2.34亿⑨。并且随着大量农民工进城，出现的留守老人、留守妇女、留守儿童即“三留守”人员问题突出，因此必须要实现农业转移人口的“从移民到归化的转化”、“从外来到本土的转化”（牛文元，2013），消除城市内部的二元结构。

第二，注重产城融合的城镇化。产业和城镇融合发展是解决就业问题的关键，现代化的经验与教训表明：城镇化需要产业支撑，通过产业发展促进就业和创业，而城镇化也能为产业发展提供更好的平台。现阶段尽管我国城镇化水平总体上滞后于工业化或非农化（简新华、黄锟，2010），但是在一些城镇也事实上出现了“房地产化”城镇化、“造城运动”、“鬼城”、有城无“市”、有“镇”无“产”等问题，产业和城镇融合发展不够。今后一个时期，要增加产业对城镇化的支撑力度，尤其是要加快服务业的发展，把推进新型城镇化与加快发展服务业结合起来。

第三，注重民生的城镇化。民生的城镇化，除了就业主要涉及城镇常住人口公共服务的全覆盖，满足城镇不同阶层的生活需求和利益诉求。近期内公共服务全覆盖突出需要提高外出农民工参加养老保险、医疗保险和工伤保险的比例，解决好上述三类保险缴费高、转移难和接续难的问题。要从根本上扭转城市发展“见物不见人”的做法。现在有些地方的城市建设，不顾广大普通老百姓的生活需求和经济承受能力，片面追求高档、奢华、现代、洋化等，给老百姓带来的是房价高、租房贵、上学难、看病难等问题，老百姓生活不是越来越便捷、越来越舒适，而是正好相反。要增强城市发展活力，城市需要拥有各层级“生态位”的就业者，它不仅需要“拿手术刀”的群体，也需要“拿剃头刀”的群体；不仅需要“戴眼镜”的群体，也需要“戴安全帽”的群体。

3.新型城镇化基本要求的遵循

第一，新型城镇化要求资源节约、环境友好。资源节约、环境友好是城镇化可持续发展的内在要求，要突出解决好城镇化发展中的节地、节能、节水等问题。以节地为例，改革开放以来，城市建设出现了“摊大饼”的现象，农村出现了“空心村”的现象；城镇建成区人口密度不是上升而是下降，农村居民点用地不是减少而是上升，导致土地资源大量浪费。要突出解决环境保护问题，城镇的生态环境是城镇的重要财富，是老百姓最普惠的公共产品，是提升城镇居民生活水平和质量的重要方面，新型城镇化必须走集约、绿色、低碳的城镇化道路。

第二，新型城镇化要求经济高效、社会和谐、“四化”同步。具体而言，要求大中小城市和小城镇发展协调，并转换城市发展动力；要求提高城镇劳动力、资金、土地等资源配置的效率和城镇基础设施运营的效率；要求抑制房价上涨过快，避免出现城市居民随着财富增加却并没有带来更大幸福感的现象（所谓“幸福悖论”现象）；要求解决好农村征地、城镇拆迁过程中的突出矛盾，减少社会不和谐因素；要求“信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，实现“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

第三，新型城镇化要求布局优化、城乡一体、文化传承。其核心在于城镇空间分布和规模要合理，人口经济与资源环境相均衡，城乡发展相协调，城镇建设在文化上实现文明的多样性共存。具体而言，要求根据我国“两横三纵”（以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴）城镇化战略格局和四大主体功能区划分，合理构建城镇的空间结构，形成若干规模不同、发展水平有差别的城市群；要求城乡“社会和自然的畸形分隔再也不能继续下去了”⑩；要求城镇建设既要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，在新型城镇化进程中实现布局优化、城乡一体、文化传承的完美结合。

四、新型城镇化特征的新概括

1.道路的特色性

第一，从城镇规模结构来看，我国新型城镇化要走大中小城市和小城镇协调发展、城镇化的主体形态是城市群这样一条特色路径。党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”；“十一五”规划纲要提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”⑪；党的十七大报告提出“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。

第二，从人口规模来看，我国在引导农业剩余人口向城镇转移过程中显示出“限大放小”、“就地就近”转移与“异地远迁”并举且注重“就地就近”转移的独特性。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”⑫。鉴于我国特大城市和大城市人口增长速度过快的现状，避免出现“大城市病”，强调农业剩余人口向城镇转移时“就地就近”转移和“异地远迁”并举，尤其是强调“就地就近”转移。

第三，从城镇化的进程来看，新型城镇化显示出“先非农化后市民化”向“非农化与市民化同步推进”转型的特色性。这种转型的关键在于解决“农民工市民化”的问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。

2.动力的新型性

第一，新型工业化对新型城镇化形成新的牵引力。自从党的十六大报告首次提出“走新型工业化道路”以来，随着传统工业化向新型工业化的转型，新型工业化对新型城镇化的牵引力正在逐步增强。

第二，城乡发展一体化对新型城镇化形成新的互动力。党的十六大把关于城乡关系的认识提升到了一个新的高度，并且明确提出“统筹城乡经济社会发展”，十六届三中全会第一次明确提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。正是由于统筹城乡发展和城乡二元体制的改革，促进了城镇化加速，也有助于城市物质文明与精神文明不断向农村扩散，从而出现了城镇化过程中城乡互动的新动力。

第三，政府行为方式的转变对新型城镇化形成新的推动力。在城镇化过程中政府的推动力有“新”、“旧”之分，那种片面追求城市自身单极放大，甚至部分地区出现“大跃进”式城镇化的现象，这是政府“旧”的推动力所为。随着科学发展观的贯彻落实，政府在新型城镇化过程中的“新”“旧”推动力正在实现转换。

第四，生态文明建设对新型城镇化形成新的带动力。党的十八以来，随着我国日益注重资源节约、环境友好，注重人与自然和谐，注重倡导城乡居民绿色的生活方式，注重城乡人居环境和生活质量的全面提升，生态文明建设给城镇化注入了新的带动力。

第五，经济全球化对新型城镇化形成新的冲击力。从经济全球化的视角审视我国城镇化，毫无疑问，以生产全球化、投资全球化与市场全球化为内涵的经济全球化，通过国际资本流入、产业转移、国际贸易、国际金融等途径起着优化我国城镇职能结构和空间结构的促进作用。

3.过程的渐进性

城镇化是一个自然历史过程，新型城镇化要求“遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”⑬。

第一，新型城镇化要求速度适中。“中国城镇化目前的速度是基本合适的，不慢也不太快”（简新化、黄锟，2010）。一方面，我国是一个发展中国家，在城镇化水平达到70%以前，其速度不能太慢；另一方面，我国是一个人口大国，决定了城镇化的速度也不能太快，在我国城镇化水平达到60%以前，我国城镇化仍将以年均约1个百分点的速度发展是比较适中的。

第二，新型城镇化要求水平合适。一个国家的城镇化发展水平必须与其经济发展水平相适应，城镇化发展超越或滞后经济发展水平都会对该国经济社会发展带来许多问题。近些年随着我国城镇化的快速推进，城镇化严重滞后于工业化和经济发展水平的局面已经得到较大改观，问题是这种快速推进是建立在进城农民没有市民化的基础之上，加快农民市民化是遵循客观规律的必然要求之所在。

第三，新型城镇化要求规模与城镇承载能力和吸纳能力相适应。无论是理论上还是实践上，城市规模存在合理边界，发达国家出现所谓“逆城市化”现象，世界范围内城市发展的主要形态是城市群（圈），均从实践的角度表明城镇的规模要与城镇承载能力相适应；城镇规模还必须与城镇对农业转移人口的吸纳能力相适应，否则势必会出现“失败的城市化”。增加城镇的吸纳能力，即是增强城镇发展的产业支撑能力，促进城镇产业结构转型升级。

4.区域的差异性

第一，不同区域新型城镇化发展模式存在差异性。由于地理条件、主体功能区地位和功能的差异，在我国不同区域城镇化的发展模式应体现出差异性。如珠三角、长三角、京津冀、长江中游等地区需要重点发展城市群，实现区域一体，西南、西北等地区需要重点发展区域中心城市，云南、贵州等地区需要重点探索适合山区地区的“山地城镇化”。

第二，不同区域新型城镇化发展水平存在差异性。由于我国不同区域经济社会发展水平存在现实的差异，不同区域推进新型城镇化在水平上应区别对待。珠三角、长三角、京津冀地区需要优化和提升城市群的发展水平，并增强沿海三大城市群的经济外向度，促进城市群产业结构优化升级，提升三大城市群在国际分工中的地位；长江中游地区、中原地区、成渝地区等需要重点培育城市群。

第三，不同区域新型城镇化发展在地域文化上存在差异性。我国是一个历史悠久、民族众多的国家，不同区域、不同民族传承着不同的历史文化和民族文化。从世界城镇化的历史来看，健康的、社会和谐的城镇化无不体现出不同历史、民族的特色，同样我国新型城镇化的发展在不同区域需要体现出历史、民族等文化的地域特色，不能搞千城一面，必须建设丰富多彩的美丽城镇。

注释：

①④ 《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2012年12月17日。

②⑤⑦⑬ 《中央城镇化工作会议在北京举行》，《人民日报》2013年12月15日。

③⑥⑧⑨ 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，人民出版社2014年版，第15、16、3、9页。

⑩ 埃比尼泽·霍华德：《明日的田园城市》，商务印书馆2010年版，第6－9页。

⑪ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《人民日报》2006年3月17日。

⑫ 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第25页。