绿色小水电评价标准及制度探究

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(1.中国科学院 水利部成都山地灾害与环境研究所，成都 610041;2.中国科学院大学 资源与环境学院，北京 100049;3.中国人民大学 经济学院，北京 100872；4.中国三峡建设管理有限公司，成都 610041)

1 研究背景

小水电指单站总装机容量50 MW及以下的小型水电站。在我国水能资源中，小水电资源可开发量高达1.28亿kW[1]，其分布广、数量多。自2005年我国颁布了《可再生能源法》，全国范围内就掀起了建设小水电站的高潮[2]。小水电不仅是重要的水利基础设施和绿色可再生能源，同时也是发展中国家发展经济、增加就业、改善民生的重要基础，尤其是农村地区，已建成的小水电在解决无电缺电地区人口用电，促进江河治理、生态改善、环境保护、地方社会经济发展等方面作出了重要贡献。但过快、过度、无序的开发也对河流生态系统造成了一定的影响[3]，甚至导致河段干涸，阻断鱼类通过,小水电站可能会比有些大型水电站对环境造成的负面效应更大[4]。

为了降低小水电开发对生态环境、社会经济等的不利影响，促进小水电的可持续发展，新时期的小水电必须是“绿色、可持续”的绿色小水电。绿色小水电就是人水和谐的小水电，即小水电工程在推动经济社会发展的同时也要将对生态系统的不利影响控制在一定的范围内，实现经济社会与环境的可持续发展[1]。因此，推进绿色小水电的建设十分重要。

从20 世纪80 年代开始，国外学者对水电开发带来的不利影响进行了总结，并开展了绿色水电探索工作，从而先后建立了最具影响力的瑞士的绿色水电认证[5]、美国的低影响水电认证[6]和国际水电协会的水电可持续性评估[7-8]。随后，国内也有大量学者开始分析欧美国家的绿色水电认证，借鉴其有利经验不断完善我国的绿色水电认证，并结合实地情况提出创新前沿方法[2,9]。近几年，瑞典、挪威、意大利、加拿大等国家也开展了一些绿色水电研究和试点工作[10-11]。截至2012年10月，瑞士得到绿色水电认证的电站有88座，最小装机容量为10 kW，最大装机容量为1 872 MW。截至2014年底，美国28个州的118座水电站通过低影响认证，装机容量共计4.4 GW[2]。通过绿色认证的水电站大部分为径流式且产沙量低，还有一些是利用当地有利自然条件建设的水电站[4]，值得借鉴。

自21世纪初期以来，关于绿色水电评价的研究在我国一直备受关注[12-16]，但仍处于以定性分析为主的初级阶段[17-21]。随着小水电站的快速开发，国内研究者也作了大量绿色小水电评价的研究[1-3,22]。近几年，党中央对绿色小水电评价工作高度重视，率先开展绿色小水电评价试点工作，并通过100多座小水电站的绿色小水电评价试点，在2015年7月，颁布了《绿色小水电评价标准(征求意见稿)》(以下简称《标准》)。我国也正在积极拓宽绿色小水电的发展路径,并借助国际小水电中心平台加强国际间绿色小水电等领域的技术交流合作。在2016年底接连发布的《水电发展“十三五”规划》(以下简称《规划》)和《关于推进绿色小水电发展的指导意见》(以下简称《意见》)政府也表明了进一步推进绿色小水电发展是我国推动绿色发展和能源革命的决策部署。颁布的一系列规章规范对绿色小水电评价研究进入实质性阶段具有重要影响，对后期由绿色小水电评价推广到绿色水电评价也具有重要引领作用。

由此可见，要进一步推进小水电的绿色发展，就应抓住建设绿色小水电的核心，即如何实现绿色、可持续化。最重要的就是建立和完善绿色小水电评价标准、评判制度和管理制度。因此，本文将对绿色小水电评价标准进行完善,并提出建立管理制度和奖惩制度的设想。

表1 国内外绿色水电评价内容的对比Table 1 Evaluation contents of green hydropower in China and abroad

2 完善绿色小水电评价标准的设想

2015年，水利部颁布的《标准》包括环境、社会、管理和经济4个类别的评价内容、15个评价要素和20个评价指标，并给出了指标计算方法及赋分标准、总体评价分级标准和达标的下限值等。但评价内容还不够完善，有些评价指标内容还较粗泛需要补充，且只适用于运行期，对于新建小水电的评价标准还不完备。完善绿色小水电评价标准的核心要抓小水电所处的特殊地理区域和如何能实现绿色可持续化发展，以下从评价内容、评价指标体系和评价周期等方面提出完善绿色小水电评价标准的建议。

2.1 评价内容

国外提出绿色水电较早，且已有多年实践经验，我国应积极吸收国外绿色水电标准的有利经验。《标准》中的评价内容与国外具有代表性的绿色水电评价内容的对比见表1。

分析表1可知：

(1)国内外绿色水电评价标准涵盖的环境内容较一致[13-14]，大多都包含了水文、河流形态、水质和生境等要素。《标准》中有节能减排方面的评价内容，但还缺乏自然保护区和生态脆弱区方面的评价要素，如对水土流失情况、河道纳污稀释能力、引水式大坝脱水情况、水生动植物生长繁殖情况和生态系统稳定性等的监测与评价。水电资源富集地区往往与生态屏障核心区自然重合[23]，尤其是西南地区，地质灾害频发、生态脆弱，然而也是生物多样性最丰富的地区，涉及多个自然保护区。相应的环保标准及要求相对滞后，已导致多个生态系统发生结构性改变。为防止进一步恶化，应加强对水电开发所破坏的自然保护区和生态脆弱区进行跟踪监测和评价。

(2)《标准》涵盖的社会内容较全面和详细，但尚未将历史文化资源保护和健康问题纳入评价。

水电工程建设和移民安置过程中历史文化资源保护越来越受到重视，《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施办法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等法律法规都对文物及非物质文化遗产的保护做出了相应的规定。例如重要红色旅游区腊子口由于小水电的无序开发而遭受严重破坏，中国大陆最早的水电站——石龙坝水电站入选第6批全国重点文物保护单位，国家文物局还拨专项资金对其进行文物修缮。不过对非物质文化遗产的保护仍然存在忽视，不同于汉族地区，西南民族地区水电开发区非物质文化和文化空间保护的任务更为突出[24-25]，对促进民族地区可持续发展具有重大意义[26]。

大量学者分析了水电建设中历史文化资源保护的问题及重要性并提出了民族传统文化遗产保护、相关建设方文物保护职责分工、保护范围确定、文物保护体制机制、加强相关立法工作等对策建议，以及文物古迹合理利用等建议和文物保护规划的主要流程等。加强非物质文化遗产的保护，体现出对移民的人文关怀和精神健康保护，同时还应注意水资源污染引起的血吸虫病等健康问题。因此还应将历史文化资源保护和健康问题纳入评价。

(3)《标准》涵盖的经济内容包括财务稳定性和区域经济贡献，但并没有将水电带动的第三产业增收纳入评价，原因可能在于实施起来有难度。

每个小水电站的人文地理优劣势不同，全面发展第三产业的投入较大且不精细效果不一定就好，因此，应充分评估开发第三产业的必要性，初步开展部分小水电的试点工作。水电开发区多数是经济社会发展相对滞后的地区，资源开发与地区发展的利益协调机制不健全，仅依靠发电和移民补偿款，很快会被“喝光、吸尽”[23]，发展旅游业、建设风景区，从而形成水利促进增收，收益反哺生态的良性循环机制是可践行的可持续发展的良好方向。

(4)《标准》涵盖的管理内容较全面详细，属于国际前沿标准，是国外绿色水电评价标准所没有的，还需在实践中积累经验，并与相应的管理制度结合，不断完善评价内容。水电资源开发利用的条件存在着不可比拟性，且我国水电资源丰富，可开发的水电资源的形式多种多样[4]，管理者需要充分协调好该区域内环境、社会、经济各方面的利弊，形成良好的管理机制，促进可持续发展。

表2 移民安置落实情况指标内容Table 2 Content of the indicator of immigrant resettlement status

2.2 评价指标体系

《标准》的指标范围广，分级标准明确细致。但有些评价指标内容还较粗需要补充，指标分级方法多数偏定性化，应该增加使用定量化评价技术。

(1)环境类指标。涵盖的最小下泄流量满足度和库沙比指标将水文特征细化，尤其是对于引水式水电站更具有针对性；替代效应和减排效率指标定量化地判断了小水电是否发挥了节能减排的功效；水生保护物种影响程度指标更是符合了《意见》的规定，将建设过鱼道、鱼类增殖放流站等设施或使用鱼类友好的水轮机的情况纳入评价。但是此类指标仍有可改进的地方，比如陆生生态指标侧重于有无重点保护物种和人类干扰，但缺少陆生生态环境状况方面的评价指标，例如：生物多样性、植被状况以及生境质量等。此外，还应将工程涉及的重要生态保护区的生态环境状况(比如土壤盐渍化、水土流失等)纳入评价指标，《意见》规定了小水电项目的水土保持措施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，应将这些措施的实施程度纳入评价指标中。

(2)社会类指标。对于新建小水电而言，通过编制的移民安置规划仅满足了规划期的要求，实际实施过程中及之后还应根据移民住房、收入、生产资料、移民返迁和移民满意度调查等情况对移民安置落实情况指标进行具体评价。移民安置落实情况指标将移民安置规划、实施及后期扶持综合在一起评价，其实分开评价会更清楚(表2)。此外，还应将小水电对当地的历史文化遗产的破坏、影响及移民身体状况调查纳入评价。

(3)经济类指标。对于已建小水电部分系统的老化，是否消耗物力财力去更新需要折中考虑其经济效益和环境效益。对于发电量少，老化和污染严重的应该否决通过。此外，还应将建设水利风景区、湿地公园、亲水平台等的开发运营状况纳入经济评价指标，以鼓励当地居民、政府积极参与环境保护工作并促进增收。但考虑到每个小水电所在区域的本底发展条件和政府发展规划不同，应充分发挥当地优势因地制宜地搞好经济发展，且应充分评估开发第三产业的必要性，并初步开展部分小水电第三产业促增收的试点工作。

(4)管理类指标。现有的制度建设及执行情况指标涉及面还需要扩大。比如绿色水电建设方案和制度的制定、专兼职管理人员的配备、针对绿色水电建设的投入、定期业务培训的参加以及河道、水库水质及生物影响补救设施的实施等等，都需要加强监管，并纳入执行情况指标进行评价。

除此之外，有学者逐渐完善了绿色水电评估指标和标准[16-17,19]，对分地区、分阶段的综合型指标体系研究也越来越多[12,18,20]，都值得借鉴。目前分级赋值多是按定性法，应增加使用定量化评价技术，比如陆生生物生境影响情况指标、景观协调性和景观恢复度指标等，运用遥感与GIS等技术结合实地调查，得到定量的指标值。

2.3 评价时段

我国目前小水电开发空间还很大，尚有较多待建工程。因此，建立的绿色小水电评价标准不能仅适用于已建水电站的运行期评估，还要能有效指导今后的水电规划、建设和管理，促进水电的健康发展。利用好丰富的水能资源，对中国能源政策、规划和计划具有累积性和长期性的影响。应从长远角度出发，科学决策、因地制宜，在决策初期就以可持续原则为核心构建标准体系。比如，首先对《环境影响评价法》的评估标准进行完善，并与《标准》充分结合，建立合理的绿色水电评价体系；其次，水电工程在规划的过程应合理协调自然、社会、经济等诸多方面的关系，实现调控和管理的高效运作，再把水电发展和区域经济发展相结合，力求水电空间体系和社会生态体系相结合，城镇生活规划、生态规划及经济文化规划相结合，寻求最佳规划方案，充分发掘地域特色，实现长远发展；再者，可以借鉴意大利与斯洛文尼亚合作开发的“CH2OICE”认证，对环境现状及潜在影响进行具体分析，总体上与环境影响评价较类似[14]，可借鉴环境影响预测评价和现状评价的标准和方法。

3 建立管理制度

小水电工程面广量多，监督管理成本高，监管到位十分困难[28]，为更好地落实绿色小水电评价工作，应建立严格的认证机构和有力的监管制度。

(1)建立认证机构。综合国外经验，结合我国实际，绿色水电认证机构应严格按照相关法律法规，独立、公平、公正和公开地开展评定工作，程序要透明，标准要一致，评定内容要公开，这才能保证我国的绿色水电认证长期健康的运行。此外聘请业内具有一定公信力与影响力的专家作技术指导也是很有必要的。对于通过审核的水电站，还应持续监测各项指标并定期上报监管部门，形成一种良性循环的机制。

(2)建立监管制度。我国对利益共享、社会管理、沟通协商等方面的监管规定还比较简略[13]，要保证水电“绿色可持续”的发展就必须要完善这些方面的管理方式，比如信息普及、公众参与等，可参考美国田纳西流域开发(TVA)在其官网上每年定期公布流域生态、水环境等各项环境指标的状况，接受公众的查询、监督并且征询公众的意见和建议[29]。我国至今已公开的部分流域信息平台也会定期公布水质等指标值，但所提供的环境指标有限且与公众互动不充分。为此，我们应坚持“以人为本”的绿色水电管理理念，建立合适的管理机制，对利益相关者说明有关项目的信息及其影响，共建绿色水电需要公众的参与和支持，还需要让老百姓知道水电开发和环境保护可以共存，是需要花费更多的财力物力去改善和保护的。在项目开展的各个阶段，充分考虑利益相关者的意见，给予其参与决策过程的机会，并解决好移民的生活和就业问题等。

此外，还应加强对环境影响、生态补偿和小水电移民等方面的管理机制，比如在未能配套相应的生产安置措施之前禁止匆忙移民搬迁等，切实衔接好移民安置实施工作。

4 建立奖惩制度

落实绿色小水电评价制度是实现“绿色水电”的第一步，为使水电开发的利益相关者更积极参与到“绿色水电”的实践当中，应进一步针对绿色小水电开发，从政策推动、激励机制、约束和惩罚措施等方面建立相应的制度。

4.1 政策推动

国外对于达到绿色水电标准的水电站，通过提高其上网电价等方式作为激励。在调动企业积极性方面，我国也已有相关规定，但还需完善。政策推动可从建立制度法规、争取国家扶持、加强技术培训、发挥地方特色等方面着手。

(1)建立制度法规。现有执行的法律法规，如《环境影响评价法》，只对水电工程生态环境保护条文规定了一般性原则，缺乏对环境影响、监管、生态补偿和小水电移民等方面的法律依据，仍需进一步建立更完善的制度法规。

(2)争取国家扶持。水利部明确提出，对达到《标准》的水电站，授予“绿色小水电”称号，各级水行政主管部门应积极争取国家扶持。此次《意见》也要求加强政策引导，按照十八届三中全会实行资源有偿使用和生态补偿制度的要求等。

(3)加强技术培训。应加强对绿色小水电建设与评价的技术培训，建立绿色小水电建设评价数据库。

(4)发挥地方特色。小水电的分布面广、量多，各个地域的环境背景因地制宜，各地应通过总结试点评价工作的经验，出台适用于本地的具体的标准及规范制度等，作为对该地区绿色小水电建设和评价的行业指导。

4.2 激励机制

常本春等[14]认为，激励政策是否有效很可能成为绿色水电成败的关键，政府的支持对绿色水电认证的实施起着决定性的作用。

从开发商的角度出发，补贴方式可借鉴国内外的有益经验，如调整电价、减税等，还可参考《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等，积极争取中央投资、上网电价、信贷扶持和生态补偿等激励政策。从当地居民利益和相关产业可持续发展的角度出发，借鉴可持续水电规范的利益共享原则，积极促进当地资源的开发，增加基础设施建设，为受影响地区提供直接和间接的就业机会，改善受影响地区居民的公共健康和教育条件等，以获得群众的支持。但因国情、省情差异较大，地区、河流、经济发展情况千差万别，激励措施不能直接照搬各国、各省的成果和经验，具体的措施还需要靠政府部门之间的协商与合作以及电力体制的改革。

4.3 约束和惩罚措施

我国约束、惩罚措施方面的规定还比较简略，相应的制度还有待建立。约束更重要的是体现在项目规划设计阶段，规划时应充分考虑对环境的影响，遵循“保护优先于开发”的原则适当取舍，设计时应按照绿色水电的标准，从源头减少破坏。惩罚措施应在信息公开平台上开设民众检举栏目，或根据《标准》的分级，对于未达标的水电站予以相应惩罚等。例如，前几十年，一窝蜂似的修建了很多小水电，对环境造成了大量的破坏，目前这些小水电在运行期有没有起到正面的作用应重点关注，对于发电量小而环境破坏大的小水电自然是通不过绿色小水电评价的，就要进行废止停用。

5 结 语

《标准》是国内引领绿色小水电评价的一份重要技术导则，对绿色小水电评价的实践具有重要推动作用，但需从评价内容、指标体系和评价周期等方面对绿色小水电评价标准进行完善。应更多考虑西南水能富集区脆弱的生态地质环境以及西部民族地区历史文化资源保护和健康问题，结合当地有利自然条件进一步挖掘发展第三产业潜力，开展部分小水电的旅游业试点工作，从而形成水利促进增收，收益反哺生态的良性循环机制。建立认证机构和监管制度使得落实绿色小水电评价工作有法可依，同时使水电开发的利益相关者更积极参与到绿色小水电的开发当中。

构建的绿色小水电评价标准不能局限于运行期，还需要充分发掘地域特色进而提出规划实施方案和保护措施，并有效指导今后的水电规划、建设和管理，促进水电的健康发展，建立覆盖到水电项目的全生命周期的评价标准是大势所趋。综合国外经验，结合我国实际，建立公平公开互动的管理制度和相应的奖惩机制对绿色小水电评价的实施起着决定性作用。后期还应加强推广全流域绿色水电评价的实质性研究。