中国城市政府体制的特殊性

摘 要 城市化是人类追求生产率提高、社会分工细化的必然结果。城市的诞生受环境和人文因素的影响，城市间差异较大，为了保证社会秩序以提升生产效率，就需要对城市制定有针对性的管理措施。中国城市政府管理为两级政府、三级管理模式；按照区级政区在城市管理中的不同作用，本文认为可将其划分为“强市弱区”、“多头分散”、“都市一体化管理，区级政区相对分权”三种，并逐一列举案例进行详细说明。结合设立城市的条件、模式和标准进行分析，得出了中国城市政府体制等级差别显著的特点。

关键词 城市政府体制 行政区划 中西比较 城市化

作者简介：王子璇，南开大学周恩来政府管理学院，硕士研究生，研究方向：比较政治。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.174

一、问题提出

中国城市城镇化速率同GDP一同经历了高速增长阶段，年均增速约1%，2014年发布的国家城镇化道路纲领性文件——《国家新型城镇化规划（2014年-2020年）》具有深远的国家战略意义。历史的、国外的经验表明，城镇的发展需要相对应的、科学的市镇制度。从行政区划来看，实施新型城镇化战略、实现《国家新型城镇化规划》目标需要一套符合城镇化发展需求的城镇型政区体制。

马克思说“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村里所看到的却是完全相反的情况孤立和分散。”这说明聚集是人自身的属性。在列宁的认识中城市市人民物质与精神生活进步的源动力。马克思的阐述指出了城市具备的三个属性，聚集性、经济性与社会性。城市的形成是资本脱离地产独立存在和发展的开端，亦是基于劳动和交换的所有制的起始点。城市是第二三产业，工业生产、商品流通和文化建设的基地，有进行工商行政管理等的权力责任，并带动周围农村一起发展；城市的聚集性表现在城市中二、三产业的持续性发展和集中，也在城市人口的聚集和增长导致的城市规模与数量上得以体现。当产业与劳动人口在城市中积累到一定规模时，规模经济效益则会不断增加，劳动生产率持续攀升。

随着新型城镇化战略的有序推进和有效实施，需要科学规范的市镇制度作为保障。因此，了解中国城市政府体制的特殊性是推进城市政府体制改革的前提，对中、西方城市政府的比较分析具有重要意义。

二、中国城市政府体制

（一）城市政府分类

从行政区划角度看，中国的“建制市”可以分为三层：直辖市、地级市、县级市。

行政级别上，我国的“建制市”可分为：直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市。

根据1982年《宪法》第30条内容：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

上述规定中的“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”。在我国“市”分为县级市，地级市和副省级市。2017年底，中国有294个地级城市，占地级行政区划总数的88%。地区行政主体已逐步实现从地区向市的过渡。另外，还有15个副省级城市。

按照经济地位可将中国城市分为超大城市、国家中心城市、计划单列市、经济特区所在地的市、开放城市。各城市等级的出现市为了优化城市分类以及实时人口管理的需求，从正是规模划分中提出这一新的城市概念也是为了更好满足社会经济发展的需要。其中直辖市与省、自治区同级。

国家中心城市的概念与2010年首次提出，城乡建设部在《全国城镇体系规划》中提出国家中心城市概念，要求提高城市工作水平，为城市发展做好规划，城镇化必须科学，可持续。

计划单列市的提出始于1983年，中央赋予重庆省级管理权，实行计划单列，在这之后又陆续批准武汉、沈阳等14市。部分城市还增加了行政区域管辖面积，执行由市领导县的城市管理体制，最终于20世纪90年代取消省会城市计划单列。计划单列市的出现顺应了国家城市化发展的需要，给中国城市工作的发展与城市职权结构的形成储备了一定的知识。

此外还有经济特区所在地市和开放城市两种類型，前一种本质不是城市形态，仅属于经济特区的地方制度，在地方法律上具有意义，后者在改革全面深化，城乡一体化的要求下也失去了其存在的现实与法律意义，属于典型的过渡性城市类型。

（二）各级城市政府体制特征

当代中国城市政府管理体制最突出的特点就是程度不同地拥有城市和农村两套行政系统。

直辖市以城市为中心，兼顾管县的行政管理。其行政管理机构大部分是因城市管理而设置的，但也需设置管理郊区、属县的机构。直辖市是一种具有向心力的行政管理体制，是因为其将管辖的县城作为城市发展的基础和保障；而在内部，直辖区人民政府又是城市的基层政府，协助负责城市的管理和服务工作；街道办作为市辖区的派出机构加强了城市居民工作，各部门领导由区政府指派；居委会则是分担了一定行政工作的居民自治组织。

地级市情况复杂。对于下辖县市的管辖权无明确说明，有管的也有不管的，即使是不管县的市（目前有10多个），也有相当大的非市区的行政辖区。因此，地级市必须根据各地的特点，为便于综合管理与提高行政效率，设置若干个机构，管理辖区内城乡科、教、文、卫、人口等工作，兼顾城市与农村，并由实际效果决定侧重范围在城市还是农村。

县级市的行政范围涉及城、乡两个部分的情况更为明显。县级市比直辖市与地级市更直接地管理农村。因此也拥有更完善的村镇管理系统，如：农、林、水土管理局等。

“市管县”是我国现行的一种主要的城市行政管理体制，其目的是要在法律上明确界定并协调我国经济管理体制与行政管理体制之间的关系，并保证城市行政区和经济区范围的一致。将城市周围与城市关系密切的非城市区域划归城市统一领导有助于解决城乡分割严重的问题，将原仅存在于城市中由各级部门管理的企业，除核心企业仍由中央直接管理外，逐步将主动权交由所在城市管理，方便去除“条条”分割的问题，充分发挥区域优势，能动地进行地区间的产业分工与经济合作，促进开放经济网络的进程，方便除去“块块”的弊端。但结果与设想仍有不小的出入，存在摩擦的主要问题在于“市管县”这一制度本身。行政分权占主导，但在政府职能尚未完成转换时，这一体制在破除旧有限制的同时形成了新的矛盾，这一体制没能按照设想突破原有区划限制，反而形成带有较强的“行政区经济”特征，阻碍了平级协作。站在大城市群的高度看，这一体制在地级市行政范围内约束过于严格，限制了县级市发展的活力，城市间的问题又难以协调，平级经济交流无法畅通进行。区域经济发展不平衡导致在经济发达地区城市规模庞大，数量众多，而县的数量少，欠发达地区的情况则恰恰相反，采取“市管县”不符合基本的经济和城市化规律。

三、西方城市政府体制

国外各级城市行政区划间无论何规模与何职能均享有法律上的平等性，行政区划为指导关系，各级行政区域在法律上是地位平等的地方自治机构，并无等级区别。市级政府主要处理市级政区事务，区级则将行政能力限制在地区内，处理居民相关事件，更接近基层群众，独立性强，很少受到其他等级政府的干预。

根据市-区职能分工与力量对比将西方城市管理体系梳理城如下三类：

（一）“强市弱区”的纽约和巴黎“市-行政区”管理模式

美国是一个联邦制国家，各州独立拥有州宪法，行政区在各州内界定方式与权力不统一，但均无行政区划上的等级属性。纽约行政等级与小城无差异，二者法律平等，经济独立，且互不干涉。纽约采取议会-市长制，有市-区-特别区三级体制，选举产生的市长享有较多政治权利，各级政府在城市管理上有着完善和有效的制约模式。在城市规划上，三级体制均享有审核权保证了各方利益得到表达，引入居民参与保证了政策的合法性和科学性，也体现了人本意识。最终决策权归市政府保证了城市清晰的控制权；区政府权利受到限制，承担利益诉求的市政府与基层社区之间的中介职能，是因为特别区承担了服务职能的缘故；纽约有着财务独立，职能单一但数量庞大的特别区其服务划分也不以行政区域为基础，而是根据居民实际需求与提供的服务功能重新划定。

与之类似，巴黎行政大区包括9个省，1281个市镇，近郊3省已城市化。全市20个区各自有议会和长官，但仍由市长主持大局。“强市弱区”不等于政府对各领域的广泛干预，而是基于管理方便的职权分配，这里的强弱是相对意义上的，其职能范围是有限的。

（二）伦敦“市-都市自治区”管理模式

作为英国首都和世界性大都市的伦敦，经历了曲折的管理改革，大致可分为统一（1964年32个自治市成立大伦敦议会）——分散（1986年大伦敦议会取消，但其称呼与地域范围得以保留）——统一的过程，在挫折进程中伦敦一直适时地调整着城市统一管理的方向。地理范围上的伦敦指麦特绿带内1580平方公里的区域，有700万人口，可分为13个自治单位，310平方公里，230万人的内伦敦和19个自治单位，26.9平方公里，460万人的外伦敦城。

两级管理模式统治着现今的伦敦，市长掌握的行政权和议会的省察权是大伦敦管理局的两项重要权利，这两方权利互不干涉。伦敦区级行政区承担日常的教育、服务与休闲类职责。大伦敦管理局是党派倾轧的产物，具有浓厚的政治色彩。32区中共和党控制15个，保守党8个，自由民主党3个，少数党派享有其余6个，党派争端给城市使得城市管理工作需要考虑过多因素，极为复杂。

（三）东京“都—区、市町村”管理模式

日本城市模式根本上可以分為市和町两种，根据城市人口数目的不同，市又有不同的等级。5000人口可设町，以5万，20万，30万，70万的人口数量为门槛，分别设置市，特别市，核心市与指定市。

日本包括市町两级行政区划，达到5000可以设町，5万人口设市，20万为特别市，30万为核心市，70万则是指定市。东京都施行一体化行政区体制，包括由23个特别区，529平方公里的区部，32行政单位的多摩地区与9个行政单位的岛屿三部分组成，合计23个区，26个市，15个町，这三级结构统一归都管辖。

东京都施行议会与首长二元制的政府机构，都政府承担广域、统一、协调和补全四类职能，对各级法律和行政进行控制和指导，以确保都内一体化。1998年出台的“地方政府部分改革法案”用赋予都内各区域的财税自主权的方式提升各区独立自治的能力，并确立了区作为基础行政实体的地位，服务性职能与其响应财权被上交给政府，基础职能被转移到区。居民服务类工作权限则转移到区，市町村则是提供居民生活相关事务的最基层地方行政区划。

四、总结与反思

按照国家法律程序与规定，城市有相应的国家权力机构，有明确的地理边界和管辖范围，是对应于省和县之间的一个政治、法律概念。城市体制的诞生以国家有一定规模和数量的城市为基础。西方部分高度城市化国家，该级行政区是基层行政的主要类型，而中国的城市在体制内涵，设置的原因、标准、模式和管理方法上都一定程度的带有地方行政特色。这造成了我国城市体制设置不规范，城市工作情况复杂，城市管理效率低下等问题。

国际主流的设置模式有统一型、广域型和狭域型三种，日本