“古老而年轻”的环境公益诉讼制度

白柯

1972年，美国联邦内政部国家森林署批准了沃尔特·迪斯尼企业关于在米纳勒尔·金山谷兴建一个投资3500万美元的娱乐场计划。该山谷是一个静卧在塞拉内华达群山之中的美轮美奂的自然风景区。但建设巨型娱乐场的计划遭到美国著名的环境保护组织塞拉俱乐部的反对，其理由是相关部门违反了好几项联邦法规。塞拉俱乐部并未将兴建娱乐场所会对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于环境保护的公共利益集团提起的法律诉讼。

这个案例是公益诉讼当事人起诉资格确认，在美国环境公益诉讼司法制度中具有重大影响的一个典型案例。源自古罗马程式书诉讼时期的公益诉讼制度，在工业革命以来的现代资本主义社会为解决环境问题而兴起，可谓“古老”却也“年轻”。公益诉讼制度的关键，在于环境公益诉讼目的为何，何人可以获得起诉资格，行政法与公益诉讼的关系如何协调等。

美国：世界上最早对现代公益诉讼实施立法的国家

20世纪以来，随着科技和生产的不断发展，由于不合理的开发利用资源或进行大型工程建设，严重破坏自然环境如大气污染、水质污染、土壤污染等也伴随而生。任何对环境利益的损害都会波及整个社会，任何人都不会脱离环境条件而独善其身。现代社会中的生产和服务日益集中化、专业化、复杂化，产生了环境污染等牵涉多数人或集团乃至整个社会公众的具有错综复杂利害关系的“现代型纠纷”。工业文明的副产品——生态环境与自然资源的破坏等发展的伴生问题，使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产，引发了人们环保意识的觉醒。这令各国日益关注赖以生存的地球环境、生命活动、生活的质量以及与之相关的权利与义务，与此同时主要的工业化国家都曾出现规模较大的绿色主义和生态主义的社会运动。

各国（地区）也越来越认识到想解决此类问题，必须依靠法律武器。1972年，斯德哥尔摩人类环境会议通过《人类环境宣言》，“环境权”首次被国际法文件明确，并作为第三代人权予以确立。继该会议之后，越来越多的国家（地区）开始通过立法确立环境权，各国（地区）也纷纷尝试建立适合本国（地区）情况的对环境破坏问题的救济方式。当传统的诉讼制度面对环境生态危机日显僵化和保守时，一些国家（地区）的公益法律机构围绕环境等相关的诸多社会公共利益，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以预防、制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出公益诉讼。

美国是世界上最早对现代公益诉讼实施立法的国家。美国的环境法中有关公益诉讼的内容形成了一整套完备的制度，“环境公民诉讼”是美国环境保护法领域中颇有特色的制度。绝大多数的联邦环境法律都包含了“公民诉讼条款”。“公民诉讼条款”最早是由1970年的《空气污染预防和控制法》第304条确立的。《联邦水污染控制法》第505条、《海洋保护、研究和庇护法》第105（g）条、《噪音控制法》第12条、《深水港口法》第16条、《资源保护和再生法》第7002条、《有毒物质控制法》第20条、《安全饮用水法》第1449条、《地表采矿控制和回收法》第520条、《外部大陆架底土法》第23条、《环境综合性反应、补偿和责任法》第310条、《紧急计划和社区知情权法》第326条、《危险液体管道安全法》第215条等法条中，以《空气污染预防和控制法》中的“公民诉讼条款”为模型设计了符合立法目的和法律制度特点的具体规定。而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》《国家环境政策法》《海洋哺乳动物法》当中，则没有规定“公民诉讼条款”。

当然，美国联邦环境法律体系内并无环境公益诉讼的专门化法律，而是由前述各项具体的单行联邦法律进行特别授权的，也没有在一般意义上设计公民诉讼条款，尽管如此，环境公益诉讼已经成为美国联邦环境法律的一项基本制度。美国许多州的立法机构也制定了可以应对环境问题的普遍适用的环境公益诉讼条款，据统计全美有15个州制定了公民诉讼的法律条款，既授权公民对违法行为起诉，也授权对不合理的污染、损害和破坏起诉。在没有普遍适用的环境公益诉讼条款的州，有的在单行的环境法律中制定了环境公民诉讼条款，有的州公民可以依据私人检察总长理论提起诉讼，剩下的则须依赖普通法的救济。

美国的环境“公民诉讼条款”内容非常丰富，也比较复杂。任何公民个人、组织为了保护环境和促进环境法律的实施，针对于自身无实质利益关联的环境违法行为或其他与环境权益相关的争端，可以以自己的名义，依法就持有NPDES许可证的企业或个人（排污者）违反法定环境保护义务、污染环境的行为，或美国联邦政府及其联邦机构、州政府及其机构（联邦环境保护局、内政部、商业部等主管机关）没有履行法定职责的行为提起诉讼，以实施授权该“公民诉讼条款”的环境法律、依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求，以维护环境公共利益。

美国：“公民诉讼”的原告资格的变化

對于“公民诉讼”的原告资格，美国在不同历史阶段态度不尽相同，从20世纪70年代至今始终摇摆不定。不过，在司法上施加了一定的限定，比如应为“其利益已受到严重影响或可能受到影响的人或人群”，并附加有关对“事实损害”的证明要求，也曾有判决认为“并没有将政府包含在有权提起公民诉讼的公民之列的意图”。美国环境法律意在鼓励各种法律主体利用公民诉讼的手段来督促政府执法和企业守法。

从美国环境公民诉讼的实践来看，该类诉讼通常由公民团体即环境保护团体发动和进行，很少有公民个人以自己名义提起。即使没有现成的团体，人们也会临时成立团体或协会来代表公共利益提起诉讼。在早期，对受规制企业的环境公益诉讼是由环境组织提起的，后来提起公益诉讼的主体呈现分散化的趋势，各种类型的原告都参与到了环境公益诉讼中来。在美国的诉讼实践中，发展出了私人检察总长制度，当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼解决这类纠纷。得到授权的人即相当于私人检察总长。其实，美国的检察官在提起和参与民事诉讼尤其是涉及国家和社会公共利益的民事诉讼中一直发挥着重要的作用，《国家环境政策法》《防止空气污染条例》《防止水流污染条例》《防止港口和河流污染条例》《噪音控制条例》《危险货物运输条例》等环境法律中，均授予检察官提起相应环境侵权诉讼的权利。如《密歇根环境保护法》规定，“首席检察官或其他可以对任何人基于空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼。”

环境公益诉讼的实质意义

美国的环境公益诉讼的实质在于，只要存在公民诉讼所允许的可诉事项，任何公民均可以根据环境公民诉讼条款提起公民诉讼，针对环境违法行为发挥实施环境法律的作用。当然，考虑环境公民诉讼有可能让法院陷入诉讼爆炸，因而在环境公民诉讼中加入了诉讼事先告知义务、政府已经开始执法的案件禁止诉讼等规定。其实，环境公民诉讼只是美国公民实施联邦法律的一种法律手段，并不限制政府机构为实施法律而针对违法行为采取的任何行政的或者司法救济或实施措施的行为或职权。环境公民诉讼所发挥的是对行政执法不足的弥补作用，因为如果联邦环境法律的法律执行机构或违法者已经或正在对可诉范围的违法行为采取一定的行为，比如法律执行机构针对涉嫌违法行为向联邦法院起诉等，环境公民诉讼则因法律执行机构勤勉地实施法律将会受到阻止。环境公民诉讼作为一种政府的补充措施，美国环境保护署及司法部都给予了强烈的支持。事实上，环境保护是否能够实现，主要取决于环境行政权的运作状况，因而公益诉讼的目的并非个案上的救济，而是督促政府或企业采取某些积极的法定行为，执行环境法的要求。环境公益诉讼当事人寻求的也并非赔偿蒙受的损失，而是为了保护公众利益，进而保护过去、现在和将来的环境利益。

环境保护形势异常严峻的现实背景下，具有开放性的公益诉讼正好满足解决环境问题的社会要求，适应于环境权所具有的预防性等特质，并且公益诉讼拓展了诉讼的功能，具有广泛的社会影响力和效应，逐渐成为一种维护环境公共利益为核心的全球现象。环境公益诉讼制度在解决日趋严重的环境危机、推动公民环境权益的保障与实现、促进环境法制良好实施以及推动环境保护工作的开展等方面发挥了积极的作用。虽然受到社会背景、法律文化、司法体制的影响，各国的公益诉讼制度称谓不同，具体操作方法有异，但所体现出来的公益诉讼内在精神和基本形式是基本相同的，或者保护公民环境利益，或者维护环境执法的公正性和环境执法的行政秩序，弥补了市场和政府在环境保护上的双重失灵，大大促进了环境权和环境公益的保护进程。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com