关于差别化土地管理理论解释及政策体系创建研究

刘辉

摘要：我国土地资源总量大，但人均面积较小，并且存在空间异质性，如果采取统一的管理模式对全国的土地资源进行调配使用，必然会造成大规模的土地资源浪费和不合理利用。所以必须探索出一个精细化、差别化的土地开发管理模式，有针对性地对土地资源进行管理使用。这样才能有效提升我国土地资源的利用效率和生产效益。随着供给侧结构性改革的进行，土地管理和使用方式也面临着一场巨大的变革。本文通过对土地差别化管理的含义和目的进行阐述，明确土地差别化管理的作用和重要意义，提出土地差别化管理政策体系的建设方法以及相关政策的支撑。希望能够使我国有限的土地资源的利用效率和经济效益得到提升，保障社会公平。

关键词：差别化土地管理；理论解释；政策建设

我国幅员辽阔，土地面积约为960万平方千米，但是由于跨经纬度以及所处气候类型不同，土地类型也多种多样。随着我国城镇化和工业化发展的不断加快，各地土地资源和管理模式出现了巨大的差异，不同区域的发展水平也出现了显著的不同。同时，随着我国人口数量的不断增加和土地资源的污染浪费不断加剧，我国部分土地资源出现了污染严重无法使用的的情况，部分地区的土地也出现了生态系统退化现象。因此，我国迫切需要一种更为精细、有效的土地管理和使用模式。本文就该问题进行分析和探讨，以期该问题能够得到解决。

一、差别化土地管理的涵义及目的

（一）涵义

2006～2020年《全国土地利用总体规划纲要》中明确提出了：“要根据资源环境承载力、土地利用现状和开发潜力按照区域主体功能定位和发展方向，实施环境资源、土地开发格局以及人口与经济产业布局等内容的差别化土地利用政策。[1]”通过各种文献从不同角度对差别化土地管理进行的描述，最终总结出了差别化土地管理的涵义：差别化土地管理就是土地管理模式的创新。是在特定时期所采用的对不同的土地类型采取的因地制宜的管理和使用方法。

其中，所谓的差别化就是新时期为了提高土地资源的利用效率，使区域发展更加平衡的土地使用管理模式。差别化的土地管理不同于以往的土地供应、整治、地价调控、耕地保护、土地管制等政策差别化管理，而是以空间、时间、土地类型、产业种类和使用部門当做参考因素进行一体化管理的土地管理模式。

（二）目的

当前，我国的经济增长受到了资源和环境问题的制约，一些地区由于缺乏资源或者环境污染严重而导致发展相对滞后，迫切需要一种新的发展方式，来解决资源和环境问题的矛盾。而从差别化土地管理的含义可以看出，差别化土地管理模式就是为了解决当前城市扩张与土地资源矛盾而产生的平衡发展手段。通过对不同土地类型进行差别化管理，能够有效提升土地资源的利用效率，优化用地结构、提高土地使用水平。同时通过对不同土地资源类型进行合理利用，还能够有效地平衡区域发展水平，统筹区域协调发展[2]。

二、差别化土地管理的意义

我国土地资源空间异质性普遍存在，现行的土地管理制度和政策具有较强的适用性，但是缺乏针对性，使得一些土地资源质量较差，地区发展不足，质量较好的地区发展也受到了限制。而差别化的土地管理模式能够根据不同的土地资源类型进行分类管理，提高不同土地类型的针对性和有效性利用，更加精细地对土地利用类型进行分化管理。这样就能有效提高土地资源利用效率，提高土地利用的经济效益，促进地区发展。

三、差别化土地管理政策体系的建设

（一）差别化土地管理的内容和措施

1.建设用地的差别化管理

不同地区的经济发展方式不同，所以，对于土地的依赖程度也有所差别。区域土地利用方式和特征也存在着空间异质性，所以对于建设用地的差别化管理十分必要。对于建设用地的差别化管理，需要控制建设用地的总量，提高土地利用效率，使建设用地朝着专业化、集约化方向发展[3]。

2.统筹管理合理布局

随着供给端的作用减弱，转方式、调结构成为未来经济发展的新动力。不同的产业类型、同一产业的不同发展时期对于土地要素的需求也存在着明显的差异，同样，区域产业的用地效益也存在不同。当前，对于土地使用结构调整主要是从农业向工业转变，但是第三产业也不能忽视，尤其是房产地产领域用地，也需要进行调整。

3.土地管理规则因地制宜

土地区块的异质性和区域主体功能的异质性使得当前大部分地区的土地功能和主体功能不能达成一致，这也使土地利用的社会效益、经济效益以及生态效益得不到统一。这也要求需要更加精细、有针对性的土地领用管理制度的出现。2010年《全国主体功能区规划》的出台标志着我国因地制宜、一省一制度的差别化土地管理模式正式开始使用，并有效地推动了主体功能区的建设。所以，针对不同功能区实行差别化管理，因地制宜统筹协调农业生产、土地开发等是差别化土地管理的重要内容。

（二）差别化土地管理的政策支撑

土地管理方式的变革涉及到众多部门，也必然伴随着主体利益的变革、职能部门的调整以及产业类型的转变，甚至还会受到相关体制的阻碍。为了避免相关问题的出现，使土地差别化管理顺利进行，必然需要有相关政策体系的支持。其中最主要的就是试点政策、补偿政策以及监督政策的制定和实施。这样才能保证各地差别化土地管理政策能够顺利建立、推行，使不同的土地类型可以发挥其自身优势促进地区经济发展[4]。

四、结论

经济的发展必然推动土地资源的利用朝着专业化、集约化方向转变，区域经济发展水平的不同也要求着土地管理和利用模式发生变革。在供给侧结构性改革的新时期，推动土地管理利用模式朝着差别化、多元化方向发展是大势所趋，而对于差别化土地管理制度的建设也刻不容缓。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院.关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006 ～ 2020年）的通知.2008-10.06.

[2] 国土资源部. 关于推进土地利用计划差别化管理的意见.2013- 04-10.

[3]孙雪梅.土地差别化政策或年内出台[N].京华时报， 2011-08-30 （ 003）.

[4]杨遴杰.什么是真正的差别化土地管理[N].东方早报，2012-09-10 （ A23）.