生态文明理念下的水生态空间管控要求
——以福建省光泽县为例

2018-08-07 06:26陆志华马农乐单玉书
水利经济 2018年4期
关键词:管控空间生态

陆志华,钱 旭,马农乐,单玉书

(1.太湖流域管理局水利发展研究中心,上海 200434; 2.上海东南工程咨询有限责任公司,上海 200434)

中国共产党第十八次全国代表大会将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区(福建)实施方案》[1],明确要求福建省建设国土空间科学开发的先导区、生态产品价值实现的先行区、环境治理体系改革的示范区、绿色发展评价导向的实践区,为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

水生态空间是指为生态—水文过程提供场所、维持水生态系统健康稳定、保障水安全的各类生态空间,包括河流湖泊等水域空间、为涵养水源的陆域空间及蓄滞洪区等涉及的区域范围[2]。水生态空间是生态空间的关键组成部分,也是国土空间管控的重要组成和基础保障,基于国土空间管控和生态功能区划的水生态空间布局是水利部门开展空间规划和融入“多规合一”的重要支撑。目前国外对于水生态空间管控的研究很少,近年来国内学者从不同角度对生态空间规划、水生态空间管控等进行了探索和研究。杜震等[3]分析了现有生态空间管控规划类型,提出选取对全域生态空间格局具有重要影响的关键性控制要素进行管控的成都市生态空间管控路径。曹靖等[4]将合肥市肥东县重要河流、水库湖泊、水源保护区、重要湿地和重要公园绿地等纳入基于现状生态要素的理想生态底线区,并提出了控制标准。水生态空间方面,国内学者主要关注水生态空间特征、分区方法、水生态空间功能与分类、管控指标体系构建、管控规划、管控制度等方面。邓伟等[5]以东辽河流域为例分析了流域地表水生态空间的空间分异特征。李艳梅等[6]、黄晓霞等[7]基于对流域水生态系统区域差异的研究而提出一种水生态功能分区的分区方法。杨晴等[2、8-9]在以往水利规划工作基础上,对水生态空间范围划分进行了界定,将水生态空间功能管控划分为水生态保护红线区、水生态空间限制开发区、水安全保障引导区3大类型,并基于国内水生态空间管控现状,提出了水生态空间管控规划的思路,明确了水生态空间管控规划的主要内容,并从水生态空间功能和保护对象管控需求出发,提出了水生态空间管控指标体系。邱冰等[10]以支撑和保障水生态空间管控的实际需求为根本出发点,探索分析了水生态空间管控制度体系。根据管理实际,当前我国水生态空间管控体系尚不健全,水生态空间规划编制处于起步阶段,县域城市的水生态空间管控一般包含在涉水行业、涉水建设项目的管理工作中,水生态空间管控尚处于探索实践阶段。因此,在福建省全力建设国家生态文明试验区的背景下,光泽县作为山区源头县,需紧扣优化国土空间开发格局的总体要求,积极开展水生态空间管控研究,提出水生态空间管控布局,制定管控实施策略,为全面开展水生态空间管控工作提供技术支撑。

1 光泽县水生态空间管控的迫切性

1.1 基本情况

光泽县地处闽江支流富屯溪源头,是福建省西北部重要的生态屏障,先后入选国家重点生态功能区、国家生态保护与建设示范区、国家级生态县等,始终把生态文明建设作为“立县之基,立业之本”。全县总面积2 240.18 km2,辖3镇5乡,总人口约16.46万人,城镇化水平约45%。境内水资源丰富,主要河流为富屯溪、北溪和西溪。《光泽县生态县建设总体规划纲要(2011—2015)》将全县划分为富屯溪流域河源水源涵养和生物多样性保护生态功能区和光泽盆地复合农林业生态功能区。

1.2 水生态空间管控存在问题分析

光泽县现状水生态空间主要包括河流及水功能区、水库、重要水源地、地下水和陆域水源涵养保护区、水土流失敏感区、水利风景区、水产种质资源保护区以及其他重要的水利工程等类型。目前,光泽县水生态空间管控对象尚未完全明晰,不能完全涵盖不同类型水生态空间的管控范围,尚未划定及公布河道岸线和河岸生态保护蓝线、饮用水水源地保护蓝线、地下水警戒保护蓝线,水生态空间管理范围不明确,导致涉水项目开发建设管理和审批依据不足、难度大。局部河段存在非法采砂、河岸取土、占用河滩地等现象。河道岸线等水生态空间周边用地性质复杂多样,主要河流并未根据河流功能特征及开发利用程度等进行系统布局,导致岸线资源配置不够合理,开发利用布局不适宜,各类水生态空间无法充分发挥其生态作用。涉及水生态区域的管理部门较多,部门间和行业间缺乏统一协调,水生态空间监管仍存在多龙治水问题。

2 光泽县水生态空间管控路径选择与管控布局分析

2.1 水生态空间管控路径选择

根据《城市规划编制办法》(2006年)[11]、《中华人民共和国城乡规划法》(2008年实施、2015年修正)[12]等城乡空间管制规划相关要求,按照“分区管控”的思路,采用划分“三区”的空间管制形式,将国土空间划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区3类管控区域,对用地空间开发行为进行限制、约束及引导,以期控制引导区域空间资源开发建设,实现区域集约化发展。其中,禁止建设区是指生态、安全、资源环境、城市功能等对人类有重大影响的地区,是保障城镇生态安全的重要地带及生态建设的首选地,一旦破坏很难恢复甚至会造成重大损失;限制建设区是指生态重点保护地区,即根据生态、安全、资源环境等要求需要控制的地区;适宜建设区是指城镇发展优先建设区域,可用于城镇开发或其他建设,需要进行规划引导和调控,合理确定开发模式和开发强度。

为便于将主要溪流水生态空间管控布局尽早纳入城市规划部门的城市(城乡)总体规划中,笔者主动对接城乡空间管制规划相关要求,采用“分区管控”的思路,以光泽县境内的富屯溪、西溪、北溪为对象,统筹保护与发展、上游与下游、水上与岸边,研究划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区3类管控区域,对不同区域实施差别化政策与调控策略,并提出水生态空间管控布局。

2.2 基于水生态空间的城乡空间管控意见

在服务国家生态文明试验区建设的背景下,需要立足山水自然优势,注重山水特色保护,以水生态空间管控促使城乡空间优化管控,以水主导城乡空间布局,以水构建生态屏障,以水提升居民幸福感,全力建设山水城相互交融的现代山水园林城市,打造富有光泽特色的“城市山水名片”。①秉承河流水系历史脉络,妥善处理城市现代化建设与河流水系保护的关系。在城市规划与建设时,注重水文化继承与发展共存,在遵循传统的基础上,反映其内涵精神和时代特色,塑造符合光泽地域特色的生态文明文化底蕴、水电开发文化、特色水文化等发展脉络。②明确水系对城乡布局的主导,以北溪、西溪、富屯溪三溪汇流的城区部分作为未来城市开发建设的核心区域,建构由河流水系、沿河绿带及生态用地复合系统构成的城乡空间网络。③加强以城乡水系为网络的生态廊道建设,以西溪生态保护廊道、北溪生态保护廊道、富屯溪生态河谷走廊为核心,强化自然生态保护和城乡绿色景观建设,同步推进河流水系整治与修复,构筑以水系作为绿色生态空间屏障的格局,丰富城市生态系统的内涵。④突出以滨水岸线、沿山景观为脉络,充分发挥城区、乡镇、村庄山水秀美的优势,在开发建设过程中注重与周围生态环境的和谐相融,顺应自然山水格局,打造“显山露水”的美丽家园。

2.3 主要溪流水生态空间管控布局

在“多规合一”理念指导下,与福建省、南平市及光泽县本级的主体功能区划、水功能区划、水产种质资源保护区规划、水土保持区划、主要溪流流域综合规划等充分衔接,基于选择的水生态空间管控路径,按照城乡空间管控意见,顺应光泽县自然地理特色,以富屯溪、西溪、北溪为对象,提出水生态空间管控布局。

2.3.1 富屯溪水生态空间管控布局

富屯溪是闽江上游三大支流之一,光泽县境内为回龙潭至和顺段,流域面积327.13 km2,河长13.9 km。根据《鸾凤河谷发展规划》(2014年),在富屯溪两岸片区建设鸾凤河谷产城融合发展区,形成“一廊两轴双心六片区”的城市布局,其中“一廊”指富屯溪滨水景观带,以富屯溪为载体,连接城市生产、生活组团,形成滨水景观绿廊,同时结合《光泽县水美城市工程项目建议书》提出的富屯溪城郊生态景观区(富屯溪高速出口大桥下游段)建设方案等,将境内富屯溪定位为生态河谷走廊,拟全部划为适宜建设区(图1),为建设产城融合的产业新城(鸾凤河谷)做好资源、环境、生态、景观等功能支撑,在满足河道防洪安全、生态保护的前提下,合理确定开发模式和开发强度,可适度地进行水电能源生态开发、滨河景观建设、休闲度假、涉河建设项目建设等开发利用活动。

图1 富屯溪水生态空间管控布局示意图

注:图1~3仅为不同管控区域的划分示意图,具体的横向宽度还需对不同对象依据不同划分标准进行分析确定

2.3.2 西溪水生态空间管控布局

图2 西溪水生态空间管控布局示意图

西溪为富屯溪右岸支流,光泽县内流域面积为526.63 km2,河长为51 km,主要支流为止马溪和李坊溪。根据《拟建福建光泽中华鳖国家级水产种质资源保护区建设总体规划方案》、《福建省饮用水水源保护区污染防治管理规定》等要求,西溪未来主导功能为水产种质资源保护,同时结合《光泽县水美城市工程项目建议书》提出的西溪滨河城市景观区(西溪城区段)建设方案,将西溪定位为生态保护廊道,水生态空间管控区域以禁止建设区、限制建设区为主,划定少量适宜建设区,见图2。拟将农业部批复的西溪中华鳖国家级水产种质资源保护区内的重点保护水域(陈家滩水域、廖家湾水域)、现状县自来水厂水源地一级和二级保护区水域(在前述廖家湾水域范围基础上再往下游至西溪大桥)以及西溪上游段(水产种质资源保护区贯庄村终止处~上游与江西省交界处河段)划定为禁止建设区;拟将西溪中华鳖国家级水产种质资源保护区内的一般保护水域(陈家滩~贯庄村河段)划定为限制建设区;拟将西溪城区段(九龙峰大桥~下游与富屯溪交汇口处)划定为适宜建设区。对于禁止建设区、限制建设区需严格执行水产种质资源保护区重点保护水域、一般保护水域以及水源地保护区的相关管理规定;对于适宜建设区,在开发建设的同时,需要加强规划引导和调控,合理确定开发模式和开发强度,在开发过程中,推进生态恢复重建、加强生态保护。

2.3.3 北溪水生态空间管控布局

北溪为富屯溪干流,光泽县内流域面积为 1 358 km2,河长为70.45 km,主要支流为清溪、儒茶溪、汉溪、饶坪溪、砂坪溪等。鉴于北溪位于富屯溪流域河源水源涵养和生物多样性保护生态功能区,作为富屯溪干流以及光泽县近期及规划城市第一水源、第二水源所在流域,北溪未来主要功能除了防洪、水电梯级开发、水资源供给、旅游观光之外,需要重点关注水源涵养与水源地保护。因此,将北溪定位为生态保护廊道,水生态空间管控区域以禁止建设区、限制建设区为主,划定少量适宜建设区,见图3。拟将北溪及其支流上的城市水源地和乡镇水源地一级保护区范围、北溪及其支流发源地的源头地区、位于国家级武夷山自然保护区内的清溪河段划定为禁止建设区;拟将北溪及其支流上的城市水源地和乡镇水源地二级保护区范围、准保护区范围划定为限制建设区,进行控制开发;拟将部分开发利用已超过允许程度、开发利用方式不当、资源环境承载能力已经开始减退的水生态空间划定为限制建设区,实施生态修复或提出补偿措施;拟将适合进行水电生态开发、水利风景区建设、发挥水文化旅游观光功能的河段、饶坪溪和砂坪溪等离城区较近的支流、北溪城区段(国防大桥~下游与西溪交汇口处河段)等划定为适宜建设区,在满足河道防洪安全、生态保护的前提下,可适度地进行水电能源生态开发、水利风景区拓展、滨河景观建设、休闲度假、涉河建设项目建设等开发利用活动。

图3 北溪水生态空间管控布局示意图

3 水生态空间管控范围划分

对于具体的、不同类型的水生态空间管控范围的划分,笔者依据近几年开展的《福建省环保厅关于印发福建省生态功能红线划定工作方案的通知》(闽环发〔2014〕23号)[13]、《福建省河道岸线及河岸生态保护蓝线规划》[14]等精神,按照《水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》(水建管〔2014〕285号)[15]、《福建省生态功能红线划定工作方案》[16]、《福建省河道岸线及河岸生态保护蓝线规划技术大纲》[17]等,建议对全县流域面积50 km2以上的河流划定河道岸线、河道管理范围线与河岸生态保护蓝线;对全县28座中小型水库以及规划建设的水库划定水库管理范围与水库大坝保护范围;对全县集中式饮用水水源地划定饮用水水源地保护蓝线、生态保护红线;对全县地下水划定地下水警戒保护蓝线;对富屯溪流域河源水源涵养和生物多样性保护生态功能区划定生态保护红线(水源涵养区保护红线);对水土流失敏感区划定生态保护红线(水土流失敏感区保护红线);将天池水利风景区和西溪国家级水产种质资源保护区全部划入生态保护红线范围内;对全县重要的水利工程划定工程管理范围与工程保护范围。具体的划分方法参照上述相关技术规范、技术文件要求。

4 水生态空间管控实施策略

4.1 管控原则

4.1.1 综合管理,统筹规划与合理开发相结合

光泽县河流水系发达,城镇依水而建、人们傍水而居,河道两岸地区是人们主要的生活、经济活动场所。水域岸线等水生态空间管控涉及城镇发展需求以及河道两岸地区灌溉及排涝等需求,需统筹考虑防洪保安、水资源利用、城市发展、国土开发、水环境整治、水生态保护,需统筹考虑水域岸线资源保护、经济社会发展、沿岸村庄建设等要求,要确保关系民生的公益性工程对岸线利用的需要,进行合理安排。

4.1.2 多线控制,基本底线与适度范围相结合

水生态空间管控需多线划定、同时控制,其中生态保护红线是区域生态安全的底线,河道管理范围线是河道管理权限范围与非河道管理权限范围的分界线,河岸生态保护蓝线是河流生态空间管制界线的控制线,临水控制线为稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流健康生命等基本要求的刚性保护范围线,是确保岸线资源合理保护与利用空间管控的基本底线与“高压线”,需加强基本底线与适度范围的结合,进行多线合理控制。

4.1.3 分区管控,刚性控制与弹性引导相结合

水生态空间管控宜根据不同区域特点及不同管控对象和目标要求,分类提出有差别化、针对性的具体管控原则。根据不同管控原则,综合考虑水生态空间不同功能分区的管控需求,实施“一区一策”分级分类管控,提出有针对性的具体管控措施。在河道明确了河道管理范围、河岸生态保护蓝线等横向范围之后,根据需要再纵向划定岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区等岸线功能区,实施分区管控,岸线保护区、岸线保留区以刚性控制为主,岸线控制利用区、岸线开发利用区以弹性引导为主。

4.1.4 依法依规,严格落实与强化考核相结合

完善水生态空间管控法律法规体系,逐步实现水域、岸线等水生态空间管理的法制化、规范化、制度化和标准化。加强涉水事务综合执法,强化对水资源水环境依法管控,依法保护江河水系和水利工程设施,以政府为主导,统筹各部门、各行业,实施“山水林田湖草”的系统管控与治理,探索综合执法、跨部门联合执法等生态文明建设执法有效模式,建立水生态空间生态保护红线常态化执法机制,推进建立河湖休养生息的长效机制。

4.2 管控措施

4.2.1 强化水生态空间划定管控

依法划定河道管理范围、河岸生态保护蓝线、水库管理与保护范围、集中式饮用水水源地保护区、地下水警戒保护蓝线、水源涵养区保护红线、水土流失敏感区保护红线、水利风景区保护红线、生物多样性保护红线、重要水利工程管理与保护范围等水生态空间管控范围,落实有关规划方案和工程措施。依据划定的水域、岸线等水生态保护红线范围,开展水域、岸线等水生态空间确权。在生态保护红线区设立地理界标、宣传警示标识,对水利风景区、涉水自然保护区等建设完善相应管护、教育、科研等设施。严格执行既定的调整与清退建议,按期达成规划目标,对违反控制要求的行为,及时提出整改措施和落实时间,限期实施完成。

4.2.2 严格水生态空间管控准入制度

坚持生态优先、绿色发展,针对不同管控目标要求,严格水生态空间管控范围内建设项目方案审查,制定各管控区域的正面准入清单和负面准入清单,禁止不符合水生态空间功能定位的涉水开发建设活动,严控新增开发利用项目,优化整合已有水生态空间利用设施,避免出现无序开发、不合理利用的局面。严格控制集中式饮用水水源地保护区、地下水警戒保护蓝线、水源涵养区保护红线、水土流失敏感区保护红线、水利风景区保护红线、生物多样性保护红线等生态保护空间内的开发建设活动,禁止大规模开发建设活动。在水生态保护红线内,土地开发利用应当符合江河湖库生态保护的要求。对不符合要求占用岸线、河段、土地和布局的产业,必须无条件退出。对依法批准但对生态环境有不利影响的已建或者在建项目,应当建立退出机制,引导项目进行改造或产业转型升级,逐步调整为与生态环境不相抵触的适宜用途。加强规划对水生态空间管理的指导和约束作用。

4.2.3 严格风貌管控与天际线管控

对于沿河建设的城镇、村庄建筑、灌溉站、排涝站、电线杆及跨河建设的桥梁等岸线开发利用项目,需要加强临水建设项目风貌管控与天际线管控。严格控制沿岸开发利用项目的建设,尽量保证岸线的开放性、自然性、多样性,控制合适的沿河岸线界面空透率,以保证良好的景观效果;滨水建筑尺度应与水体周边环境相协调,避免体量过大,沿岸线的建筑高度宜采用临水叠落方式,创造丰富的空间序列和景观层次;建筑色彩宜淡雅,注重建筑立面设计,借助自然条件,形成和谐流畅的滨水景观;水体岸线处理提倡使用地方材料,塑造开放、生动、特点鲜明的滨水空间。天际线的控制应与河道周边自然景色与城镇、村庄聚集区整体轮廓相协调,形成一般性高度控制与建筑景观制高点高度控制2个层次的天际线控制体系,滨河绿化带的建设可以结合护岸植物种植,利用植物景观错落配置,营造高低错落而又舒缓柔和富有韵律感的天际线。

5 结 语

水生态空间管控是国土空间管控的重要组成和基础保障。笔者以福建省光泽县为例,提出了光泽县水生态空间管控路径,研究认为光泽县水生态空间管控需要与城乡空间管控紧密切合、有机衔接,需要对水生态空间划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区3类管控区域,同时提出了县域内主要溪流的水生态空间管控布局以及各类水生态空间管控范围划分建议,并提出了管控原则和措施,可为其他类似地区开展水生态空间管控研究提供一定参考。福建省作为全国生态文明试验区,正积极开展水生态空间规划的相关规划工作,如何进一步细致划分光泽县水生态空间管控分区和范围、完善水生态空间管控指标、丰富水生态空间管控措施、建立完善的体制机制保障,需在后续研究中重要关注。

猜你喜欢
管控空间生态
EyeCGas OGI在泄漏管控工作中的应用
多端联动、全时管控的高速路产保通管控平台
“生态养生”娱晚年
BIM技术在土建工程管控中的运用
空间是什么?
创享空间
住进呆萌生态房
生态之旅
信用证洗钱风险识别及管控
生态