替代逻辑：以购买公共服务为切入点推进“政府瘦身”

李延均

（上海立信会计金融学院，上海201209）

全面推广政府购买公共服务是党的十八届三中全会根据让市场在资源配置中起决定性作用的重大理论突破，在公共领域提出的重大改革方略。对于改革的目的和意义，2013年以来在国务院各部门发布的多个专门文件的阐述中，除了“创新公共服务供给模式，提高服务水平和效率”［1］这一直接目的外，还指出了其对转变政府职能、建立服务型政府、推动事业单位改革、激发社会组织活力、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面的重要意义。在改革范围上，2016年发布的国家十三五规划明确了“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”［2］。在此背景下，2016年国务院办公厅印发的《两部门关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》将事业单位政府购买公共服务改革提上日程，并确定“到2020年年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开；现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供”［3］的时间表。由于这一改革在全面深化改革全局中的特殊地位，及其改革的复杂性和紧迫性，为统筹推进相关领域改革，确保实现多赢目标，2016年，国务院专门成立了政府购买公共服务改革工作领导小组，以“加强对有关工作的组织领导和政策协调”。［4］

本文以政府购买公共服务特别是向事业单位购买公共服务改革可能引发的一系列变化为基本思路，围绕建立服务型政府的总目标，首先从剖析现代服务型政府三个层面的属性得出政府购买公共服务是服务型政府提高公共服务绩效的必然要求，然后根据我国推广政府购买公共服务在改革中将形成替代逻辑的必然性，基于建设服务型政府的需要、现有事业单位体制下购买公共服务改革可能存在的财政风险、缓解财政收支矛盾迫切性等几方面的分析，提出应将“政府瘦身”作为改革的最终目标，并分析了以事业单位政府购买公共服务改革为切入点推进“政府瘦身”的基本路径。

一、购买公共服务是服务型政府应有之义

在公共服务供给方式的改革方面，政府购买公共服务与我国转变政府职能和建设服务型政府有怎样的关系？这需要我们站在现代国家形态的高度来分析服务型政府及其采取购买方式供给公共服务的必然性。

现代国家是指现代市场经济下的民主国家，而“只有税收国家才是真正意义上的现代国家”［5］，这是因为，税收国家①是基于税收关系所建立的纳税人与政府间的委托代理关系，社会契约否定了统治与被统治关系，建立起来的是服务与被服务的关系，从而改变了“皇粮国税”的属性，使得政府必须向服务型政府转型。在现代市场经济社会，服务型政府主要职能包括管理社会、监管市场、调控经济和公共服务。其中，由于要求政府提供服务已经成为课税合理性与政府合理性的根本依据，再加上为获得更多选票的内在激励，使得公共服务居于政府职能的首位，上升到前所未有的高度。美国马里兰大学公共事务管理学院教授艾伦.舍克的研究表明：“在发达世界中，现代国家的边界已经得到了很好的界定，这包括传统的‘守夜人’职能，如维护法律秩序，抵御外来威胁和基本的医疗卫生和安全措施。这些职能虽然重要，但在大多数国家政府中，这些传统功能占用公共雇员和公共支出的比重越来越小。大部分公共人力资源和财政资源被用于提供直接服务和进行财政支持。在我们的时代，国家最重要的角色就是成为一名服务提供者或资金提供方”。［6］

由于公共服务职能重要性不断跃升，使得公共服务也从最初单纯地满足公共需要演化出多重属性。第一，公共服务范围的不断扩大，使得政府与人民之间的关系发生了变化。正如艾伦·舍克所言：“政府作为服务提供者的角色预示着统治者与被统治着之间的关系将发生根本转变。这一关系过去表现为公民的权利和义务，现在则是以公共服务对象的权利为特征”，［7］而且“人们作为客户比作为公民享有更大的权力”。［8］这就是说，公民的权利体现在保障其享受具体的公共服务项目上，其义务也体现在为此支付税收价格，也正是税收价格赋予了纳税人要求服务的根本权利。第二，就政府而言，随着公共服务提供范围的不断扩大，与此相关的成本与收益等“商业惯例已经进入公共部门”，［9］这也就 “意味着要用更适合商业关系而非政治关系的术语和概念来定义政府的业绩”。［10］第三，政府提供直接服务的绩效逐渐成为最重要的政绩。“如果政府不提供服务，那么就没有什么服务可以衡量。像服务一样，绩效使政府的政治色彩被削弱”。［11］第四、提供服务改变了政府的垄断地位，并面临竞争。“作为决策者，政府拥有掌握国家权力的绝对权威。但作为服务提供者，政府只是一种选择，因为它在向谁和如何提供服务方面没有垄断权”，［12］“只要有服务，就会有提供服务的替代方法”。［13］因此，“作为服务提供者，国家政府至少面对着三个竞争对手：地方政府、非政府组织（NGO）和商业企业”。［14］

由上述分析可见，服务型政府属性体现在三个层面上：一是在现代税收国家形态下，由纳税人和政府委托代理关系所决定的在整体关系上的服务与被服务关系；二是集中体现在提供直接公共服务成为政府首要职能上；第三是由公共服务的税收价格决定，服务型政府应该是廉价政府，提供服务必须遵循比较成本收益的绩效原则。购买服务正是遵循了这一原则，因此，购买公共服务是服务型政府为提高公共服务绩效的必然选择，是服务型政府的应有之义。

二、政府购买公共服务的绩效目标与改革的替代逻辑

根据公共产品理论，由于市场难以有效提供公共产品，政府提供公共产品具有合理性，然而，由于将政府提供服务的合理性等同于政府垄断供给公共服务，从而形成了长期的思维定式和实践上的误区：政府要提供什么公共服务，就需要设立相应机构来自己组织生产和服务。然而，各国的实践表明，政府长期垄断供给普遍出现了机构臃肿、支出膨胀、服务质量差和缺少回应等绩效低下等问题，在发达国家则成为导致20世纪70年代末普遍出现政府管理危机、信任危机和财政危机的主要原因之一。为了摆脱危机，20世纪80年代末西方发达国家兴起了新公共管理运动，其中，针对政府垄断供给公共服务存在的弊端，普遍实行了公共服务市场化改革，其核心目标就是提高公共服务的绩效。在我国，虽然推广政府购买公共服务的目标函数和体制环境不同于国外，本次由中央在全面深化改革的背景下提出，其意义也不同于以往各地自发的局部性探索，是关涉全局改革的重大措施，而其在转变政府职能建立服务型政府、事业单位改革、促进社会组织发展和国家治理体系现代化等领域改革中的作用，都取决于购买公共服务这一变革所指向的绩效目标能否实现。这一绩效目标有两方面的含义：一是经济效率目标，即“少花钱多办事”；二是社会效益目标，即“老百姓满意度”。两者合在一起可以表述为“取得同样的社会效益花钱最省”或者“花同样的钱取得社会效益最大”。

政府购买公共服务的绩效目标首先就是要实现 “取得同样的社会效益花钱最省”，即经济效益目标。就改革而言，就是要比较政府提供同样的公共服务，由事业单位供给与通过购买供给哪一种方式成本低。这两种成本的比较，如萨瓦斯所说的“既不应出于意识形态偏见，也不应出于官员的个人偏好，而应该是一个成本收益的理性权衡过程”。［15］即主要比较官僚成本与交易成本的高低。官僚成本指“维持和管理层级系统的成本”，［16］“当安排者和生产者合一时，官僚制成本就产生了”，［17］主要由政府举办生产单位所发生的成本构成；“当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本”，［18］交易成本是指“聘用和管理独立生产者的成本”，［19］主要由市场化购买所发生的信息收集、谈判签约、合同管理等成本构成。“两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”，［20］如果官僚成本大于交易成本，那么采用政府购买公共服务就是可行的。大量的实践证明，提供同样的服务，购买服务体制比“养机构养人办事”的体制存在明显的节约。而在社会效益方面，由于引入市场竞争和绩效评估机制，从总体看公共服务的质量和回应性也得到显著改善。

那么，若循此思路推进改革，购买服务的绩效优势在改革的实践中就必然形成以下改革的替代逻辑：以购买服务“养事”的低成本优势代替原体制下通过“养人养机构”来“养事”的高成本。因此，改革必然指向现有事业单位及其那些管理事业单位的政府部门，通过市场化购买与之相适应的合同治理部分替代其现有职能，最终以新的社会组织和管理模式替代现有的事业单位和政府行政部门。

首先，就事业单位而言，这一替代逻辑将部分改变原来事业单位改革的路径。原有路径是先通过分类改革“去两头留中间”，解决事业单位职能不清的问题，然后对保留下来的事业单位进行体制改革，实现“政事分开”和“管办分离”，去行政化，但改革后总体仍是政府举办的提供不同性质公益服务的财政拨款单位。而事业单位政府购买公共服务改革，就目前公益二类事业单位而言，由于在财政上由原来的拨款改为按事项购买（以下简称“拨改购”），在最初阶段部分改变了事业单位与财政的原有关系，进而部分改变了原来的供养关系。在原财政关系下，财政根据收费情况，按差额预算原则拨款，所以，养机构和养人费用（公用经费和人员经费）全部纳入预算。“拨改购”虽然在最初阶段是部分项目的购买，但是，它改变了原来的预算原则，由原来的开办经费原则转向“以事定费”原则，伴随着改革的推进，将会由国家“养人办事”转向由单位“办事养人”，在社会力量的竞争下，事业单位因此会自发进行精兵简政，努力降低运行成本，进行转制瘦身。因此，“拨改购”是购买公共服务替代逻辑中改变原事业单位属性的核心制度元素。正是基于这一逻辑，财综〔2014〕96号《政府购买服务管理办法（暂行）》中已经明确提出了“政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”的改革目标。

其次，就政府部门而言，由于现行体制下事业单位与政府部门存在行政隶属关系，政府按行业设立部门来管理事业单位，导致事业单位根据所属行政关系条块分割，从中央到地方专门管理事业单位的政府管理机构设立过多，且难以使政事分开和事业单位去行政化。实行政府购买服务后，事业单位将逐渐变为市场承接主体，这将改变政府行政管理的方式，转向合同治理，从而使事业单位与原来政府主管部门的行政隶属关系逐渐演化为购买主体与承接主体之间平等的契约关系，事业单位原来的行政隶属关系和行政级别也自然失去意义。而伴随合同治理的普遍化，部分原来按行业设立的管理事业单位的行政部门也随之失去存在的必要性与合理性，需要进行撤并，政府机构将因此而减少，相应的人员编制也应该减少。所以，按此逻辑，合同治理将替代原政府管理事业单位部门职能，成为精简那些管理事业单位政府机构的核心元素。

三、应将“政府瘦身”作为推广购买公共服务的首要目标

由上述分析可见，政府购买公共服务所追求的绩效目标及其所形成的“替代逻辑”具有必然性，而替代的结果必然是政府及其公立机构的“瘦身”。此外，以下三个方面的现实需要也决定了在全面深化改革过程中“政府瘦身”的必要性。

1.由建设服务型政府的目标决定

转变政府职能和建设服务型政府是市场经济体制的必然要求。转变政府职能最早在1988年政府机构改革时提出，而建设服务型政府最早是在2006年十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所确定的“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务的职能”政府改革目标中正式提出的。党的十八大报告根据新的形势，进一步明确提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的目标要求。党的十九大报告再一次强调了“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的改革目标。

根据转变政府职能、建设服务型政府的目标任务要求，购买公共服务将会涉及政府几个方面的“瘦身”：一是通过购买公共服务将部分权力放给社会，推动政府“瘦权”。国务院于2015年提出了“简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”，重点和难点是放权，而通过购买服务可以培育社会组织发展，以承接那些归还给市场和社会的权力。二是通过购买公共服务破除政事不分和传统的行业管理，根据职能科学和结构优化的要求，撤并那些实行购买服务以后已经失去原有分行业管理事业单位职能的行政部门，实行大部制。三是购买公共服务所引入的合同治理和绩效评估，将引入第三方管理，以新的治理主体和工具加强事中事后管理。可见，建设服务型政府的目标也要求通过购买服务来实现政府“瘦身”。

2.由现有体制下推广购买公共服务存在的双重财政支出风险决定

在现有体制下推行政府购买公共服务，承接主体包括了社会力量和事业单位两类，而购买项目由两部分构成：一是新增的服务项目，二是从原来由事业单位提供的服务中划拨出来的存量项目。由此形成了社会力量承接增量项目和存量项目，以及事业单位承接增量项目和存量项目四种情形，而这四种中情形都存在导致财政双重支出的风险。

所谓双重支出风险是指对原来由事业单位提供的公共服务实行购买，如对原事业单位的预算不进行相应的调整，再增加用于购买服务的预算，就会产生为提供同一公共服务的双重支出。对此，财综〔2014〕96号《政府购买服务管理办法（暂行）》指出“事业单位承接政府购买服务的”应“防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为”。2014年，财政部财预〔2014〕13号《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》中更进一步指出了应防止出现“一些单位将本应由自身承担的职责，转嫁给社会力量承担，产生‘养懒人’现象”，并提出“应按照‘费随事转’原则，相应调整财政预算保障方式”的指导性意见。本文认为，通过“费随事转”解决双重支出风险问题，必须从项目和体制两个层面都实行“费随事转”。

在项目层面的双重支出风险有以下几种情况：如果是新增项目，无论是由社会力量承接或是由事业单位承接，如果是在原事业单位“满负荷”情况下购买则不存在双重支出，如果是在原事业单位尚未满负荷而预算未作相应的调减的情况下购买则会存在一定程度的双重支出；而对于存量项目购买（即原来由事业单位提供，现在为了推行购买服务而从原来事业单位提供的项目中选出一些实行购买），无论是由社会力量承接或是由事业单位承接，若原提供服务的事业单位的经费根据完全的经济核算“费随事转”，则不会存在双重支出，若原提供服务的事业单位的经费未根据完全的经济核算“费随事转”，必然会出现全部或部分的双重支出。总体上看，如果因购买而相应减少的原事业单位的经费预算与用于购买项目的预算相等，则不存在双重支出，若购买项目的预算大于因此而减少的原单位经费预算，则存在一定比例的双重支出。上述几种情形见表1。

表1

体制层面的双重支出是指在支付购买服务的事项成本的同时，仍需要对事业单位“养机构养人”，从而造成项目成本支出和维持现存体制支出的叠加，由此存在财政支出非但没有减少反而增加的风险。因此，对于体质层面的双重支出，需要比较两种不同体制下的总成本，萨瓦斯关于官僚成本与交易成本比较理论为我们提供了基本的框架。在提供同样数量和质量的公共服务假设下，需要比较的就是在原有政府垄断供给的“养人养机构”体制下发生的官僚成本加项目成本与实行购买服务所发生的交易成本加项目成本。

设E代表政府垄断供给公共服务与市场化购买公共服务相比较的经济效率，+E代表购买成本低于政府垄断供给成本的效率，－E代表购买成本高于政府垄断供给的效率，0E代表两种体制总成本相等。由政府垄断供给所发生的成本G由项目成本C+官僚成本B两部分构。其中，官僚成本主要由养人成本H和养机构成本O构成。由购买服务所发生的成本P由交易项目成本C'+T成本两部分构成。其中，其中交易成本由收集信息成本I、招标谈判成本N、监督S和绩效评估等成本构成。我们可以据此建立一个基本的比较公式：

若 P＝G，则为 0E；若 P＜G 则为+E；若 P＞G 则为－E。

然而，目前政策关注的主要是微观上如何规避项目C本身的双重支出风险，对于因体制原因导致的宏观上的事业单位官僚总成本B形成的双重支出风险尚未引起足够重视。如果没有相应的事业单位体制改革配套跟进，“拨改购”后的“费随事转”也只能防止项目意义上的“双重支出”，两套机制同时存在使得在体制层面上提供公共服务的“双重支出”在所难免，必然会使财政总支出面临不但没有减少支出，反而增加支出的风险。更何况就推广政府购买公共服务最终目标来说，即便解决了双重支出问题，也不等于提高绩效。因此，必须创造条件，使符合条件的事业单位转为企业或社会组织，实现事业单位“瘦身”。

3.由财政供养压力巨大和财政收支矛盾呈现加剧趋势的现实决定

在我国，财政供养的机构、人员编制等是改革前为实行计划体制建立起来的，主要包括广义政府（党政军群公检法）和事业单位等财政供养的公共部门。虽然改革开放以来，政府行政体制和事业单位也在不断改革，但是改革阻力重重，难以推进，某些领域改革出现反复和反弹，总体看，仍存在机构重叠，行政管理费和人员经费占比较高，财政供养人口规模过大的问题。据2008年国家统计局的一项统计，我国政府机关人员1328万人，事业单位人员2618万人，财政供养人员合计为 3946万人，占总人口的比重为2．97%，比值为1∶34，而最近的一项研究表明，我国财政供养人口已经达到5000万人，“吃饭财政”特征明显。正是由于上述原因，新一届国务院成立之初，李克强总理就立下了国家公务员编制只减不增的军令状。

与此同时，我国财政刚性支出增加和财政收入增速趋缓的矛盾变得愈加突出。主要表现在以下六个方面：一是受产能过剩和经济结构调整以及世界经济形势复苏乏力的影响，我国实体经济目前整体进入微利时代和转型发展期，导致提供税收的能力在整体下降；二是为提振实体经济和应对经济下行压力，政府正在实行大幅度的减税和减少企业负担的政策，而减税已经是世界潮流，将成为长期政策；三是由上述两方面原因决定，我国财政收入增速逐年递的趋势已经显现（2012年达到峰值，为22.57%，以后逐年趋缓，2016年为4.5%）；四是随着全面建成小康社会的推进，以建立覆盖全民的社会保障网为核心的公共服务刚性支出在不断增加；五是财政负债率逐年增加，地方政府债务风险比较大；六是地方政府依赖土地财政问题尚未得到根本解决，而房地产领域累积的金融风险却在不断增加。上述问题的累加效应目前已经有所显现，据最新的31省级财政收支数据，截至2017年上半年，有25省存在几百亿元至几千亿元不等的财政赤字②。

基于上述分析，我们应该抓住目前尚存的有利时机，以推广政府购买公共服务为契机及早启动对“政府瘦身”的改革。虽然“瘦身”不是改革的最终目的，但却是提高政府绩效和建设服务型政府的必要条件。以政府购买公共服务推进“政府瘦身”，将是我国公共领域改革的一项前所未有的艰巨任务，因为瘦身就意味着减少机构和公职人员，面临的阻力将异常巨大。但是，正如前面的分析，既然选择了购买公共服务，就必须遵循替代逻辑，否则，改革将会出现“两张皮”的局面。

四、以政府购买公共服务推进“政府瘦身”的基本路径

根据前述分析，以政府购买公共服务推进“政府瘦身”，主要集中于事业单位和主管事业单位的政府部门，其切入点与核心推动力主要来自于改革所引入的“拨改购”与“合同治理”两大新元素，其在改革总体布局中的关系见图1。

图1 拨改购和合同治理在改革总体布局中的关系

在图1中，中间方框代表全部公共服务，改革后被分成两个部分，其中购买部分由社会力量和公益二类事业单位承接，非市场购买部分主要由公益一类事业单位生产，少部分由公益二类生产，箭头指向的是由谁生产公共服务，直线代表两者之间存在联系。以下分别以两大新元素为切入点，分析在事业单位和政府部门两大领域以购买服务推进“政府瘦身”的基本路径。

（一）以“拨改购”契机推进事业单位转制的基本路径

根据前述改革逻辑和基本关系机理分析，向事业单位购买公共服务要实现绩效目标，就必须最大限度以购买的“养事不养人”模式代替现有的“养人办事”体制，这就需要事业单位转制：由财政供养的事业单位转为市场承接主体进而成为社会组织或企业。其改革基本路径是：“拨款改购买”—“购买改关系”—“关系改体制—扶持转制”。

首先，要将“拨改购”这一改革的核心机制建立起来。如同当年“拨改贷”推动了国企“政企分开”改革一样，“拨改购”是“政事分开”最关键的措施，但是，这一机制能否发挥作用，首先在于“购”能否建立实质性的交换关系。根据现在的政策设计，那些被列入购买的服务事项，其相应的经费根据“费随事转”原则，被调整到相关的政府主管部门，由政府主管部门作为购买主体，通过合同以委托或单一来源采购方式向原来提供这一服务的事业单位购买。但是如果其他改革措施跟不上，极易使“拨改购”演变为“流程再造”，出现“换汤不换药”现象。为此，需要建立起作为预算主体的财政部门和作为购买主体的政府主管部门之间的经济核算关系，以及作为购买主体的政府主管部门与作为承接主体的事业单位的交换关系。这就需要抓好以下关键：①对财政购买项目进行科学的成本测算，而不是根据以往拨款标准或经验进行预算分割和 “费随事转”；②明确购买事项的委托代理属性而非任务属性；③按交换原则建立市场化的合约文本规范；④改革相应的事业单位财务管理制度。

其次，在规范和实质化“拨改购”基础上，重点改变事业单位现行的与财政部门的预算关系。现行预算基本是建立在保障事业单位 （公益一类和公益二类）运行的原则上的，所以属于供养关系。“拨改购”最初是在纳入购买项目上改为买卖关系，随着改革深入和与社会力量共同竞争格局的逐渐形成，财政对事业单位的拨款将在整体上减少或取消，原来的经费保障的供养关系将变为“按事购买”的市场化关系，而这一关系能否建立关系到改革能否取得实质性进展。为此，需要抓好以下关键：①把培育竞争性市场作为实现从形式上的购买关系转变为实质性的市场购买关系的基础性环境；②由财政供养的预算模式转向“以事定费”预算模式；③取消事业单位的行政隶属关系。

再次，在改变事业单位原有预算关系和行政隶属关系的基础上，推动事业单位转换体制，分为外部转制与内部转制两个层面。外部转制就是适应上述两个方面的变化，政府主管部门需要转制（此点将放到下一个问题讨论）。内部转制的主要机制和动力来自于基于购买和市场竞争的成本核算的压力，主要内容是内部去行政化、精简机构和改革人事编制与分配制度，难点是改变多年来国家控制人员编制的人事制度，对应政府购买服务的“养事不养人”原则，事业单位要确定新的“按事养人”的新原则，打破事业单位编制内实际上存在的铁饭碗，赋予其完全的用人自主权，同时允许专业人员按聘约自由兼职。根据改革分步实施的原则，目前转制范围包括尚未实现剥离的经营类事业单位和公益二类事业单位，由于转制后事业单位性质上变成了市场承接主体，不能再要求强化其组织属性的公益性，其公益性由政府购买服务的契约决定，所以，对公益二类不宜再称事业单位，建议改为公立非营利机构、非营利社会组织甚至是产业或企业。

最后，政府要对事业单位转制给予必要的政策扶持。根据目前改革的路线图，到2020年公益二类事业单位全面实行“应买尽买”，但转制则需要创造条件，所需时间会比较长。事业单位转制涉及面大，是事关事业单位职工切身利益的大事，政府在转制的同时，应给予事业单位优惠政策和财政扶持。首先，需要在市场开放上根据事业单位的性质，对公益二类单位划定一个保护期，在保护期实行单一来源购买政策；其次，借鉴英国以福彩收入扶持非营利社会组织的经验扶持转制后的事业单位，借鉴澳大利亚的经验，对转制后的原事业单位人员，在尊重本人选择的前提下，实行优先录用的政策；对未聘人员在再就业和失业保障上给予一定的优惠；对自主创业人员基于创业扶持。

（二）以“合同治理”为契机推动政府机构改革的基本路径

目前，我国政府机构有相当部分是为管理事业单位而设立的行业性管理部门，因为行政隶属关系不同，事业单位按行政级别划分，这是导致机构林立的重要原因。全面推行政府购买公共服务后：一方面社会力量的参与减少了原来政府垄断供给和直接管理的幅度；另一方面事业单位转制为市场承接主体后，原来的行政管理方式必然转向依据契约的合同管理，在结果导向下，直接管理的权力将根据契约转移给承接主体，对服务结果的绩效评价权也转向社会第三方，所以，某些按行业设置的管理部门已经失去存在的必要，其原来的权能也发生了变化，将转向决策、协调和服务。因此，应撤销那些划分过细的行业主管部门，根据大部制的改革理念，在地方政府组建公共服务委员会，这不仅将极大压缩机构和人员编制，有利于实现政府瘦身，而且有利于从全局统筹安排各项公共服务项目，避免原来多龙治水争夺资源的弊端。

要实现上述改革目标，基本的路径是分阶段实施。在第一阶段，政府主管部门为配合事业单位承接服务，根据目前改革的路线图，需要扮演本行业购买主体的角色。待事业单位完成转制后，第二阶段主要是整合与合并相近管理部门。待购买服务的市场和承接主体成长发育比较完善，事业单位分类改革和转制基本到位后，可以考虑结合大部制改革，联合成立地方公共服务委员会。

注释：

① 税收国家（tax state）是由美籍奥地利思想家Joseph Alois Schumpeter（1883—1950）1918年提出的一个概念，主要用来指建立在政府与纳税人对价关系之上的国家类型，以区别于君主国家类型。

② 资料来源：http：//mini.eastday.com/a/170821184449425-4.html。