当前形势下财政政策大有可为

恒大研究院 任泽平

党中央国务院已经根据形势变化开始做出政策调整，7月13日国务院常务会议要求加快财政资金支出进度，进一步优化财政支出结构，提高财政资金使用绩效，更好发挥积极财政政策效用。7月23日国务院常务会议要求积极财政更加积极，保持宏观政策稳定，货币政策松紧适度，支持实体经济发展，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激。

财政政策更能体现结构性

财政政策更多是结构性政策，在促进经济增长、推动结构调整和调节收入分配上有重要作用。主要通过财政支出、收入（税收）和国债等工具实施宏观调控，可按照政策意图在不同地区、部门、产业和居民间实现结构性调整，影响范围不限于经济领域，在社会、生态等领域亦发挥作用。

货币政策带有总量调节特征，在总量平衡和物价稳定方面作用显著，最终实现稳定物价、充分就业、促进经济增长、平衡国际收支等职能。主要通过利率、汇率、中央银行贷款、存款准备金率、公开市场操作等工具调节。根据松紧程度，形成不同的政策搭配。

财政和货币政策都可以实施逆周期调节，但效应不一样。比如财政政策可能产生挤出效应，政府支出可能导致效率下降，而货币政策是总量政策，难以解决结构性问题。

财政与货币政策从不同角度发挥作用，但仍有较多结合的领域，可实现政策间的协调。第一，国债，国债是弥补财政赤字的重要手段，也是央行通过回购或者逆回购以实现回收或者投放基础货币的重要载体。第二，财政投融资，政策性金融机构通过国家信用筹集社会闲散资金发放贷款支持政策性项目。第三，国库存款，财政收支等引发财政存款的波动，央行在合理预测国库存款的基础上加强国库现金管理提高收益率，并消化财政存款大幅波动对货币供应量的压力。

当前财政政策存在的问题

财税改革滞后。虽然财税改革取得成绩：新预算法实施并多次整治违法违规举债，税收立法加快推进、营改增、水资源税试点扩大、环保税实施，国地税征管体制完善，中央与地方事权与支出责任方面发布了指导意见并在教育、医疗等基本公共服务领域有所推进，但仍显滞后与不足。

宏观调控逆周期效应未充分发挥。我国税收收入/GDP比重从2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，财政收入/GDP比重从2015年22.1%下降到2017年的20.9%，体现减税降费成果。但是2018年上半年，上述指标分别上升4.4和4个百分点至21.9%和24.9%。在GDP增速下行的环境下，财政未能发挥逆周期调节作用。

地方政府和国企预算软约束，财政金融风险交织。地方债务的规模不断扩大，随着政府整顿PPP、政府购买服务、政府引导基金等违法违规举债行为，债务从显性转向隐性。本质不在于规模大小，而在于背后的激励机制未得到根本性调整，地方政府和国企有激励无约束，问责机制不足，导致预算软约束，落后产能和无效投资迟迟难以出清，僵尸企业尾大不掉。无效投资难以形成现金流，导致不良债权，金融风险凸显。

地方政府隐性担保和背书，刚兑难以打破。在当前去杠杆环境下，资金仍流向地方政府和国企部门，民企融资贵、融资难的问题突出，不利于提高效率。这种情况源于金融机构对地方政府隐性担保背书的预期，刚兑难以打破，加重财政兜底负担。

一刀切的懒政惰政，导致中央政策在部门和地方执行时走样。中央发文整治违法违规举债，部分地方政府执行时采取一刀切的懒政形式，精细化程度不够，导致部分在建工程融资断裂、出现烂尾工程，进而部分地区基建和投资断崖式下跌。中央叫停违法违规名股实债的PPP，部分地区全面叫停PPP；中央开展棚户区改造去库存，改善民生，部分地区不论需求大小和库存高低，货币化安置比例超过客观需要，导致当地房价暴涨。

政府可以如何做？

加快推进财税改革。按照十八届三中全会和十九大对财税改革的要求，推进预算公开、透明，更加注重支出预算和政策的贯彻落实，地方债务尤其是隐性债务要摸清底数并坚决不兜底，打破刚兑预期。改革政绩考核体系，采用更合理的指标（绿色GDP、居民幸福感指数等），建立离任审计制度和政府综合财务报告制度，严格问责地方政府和行政长官，落实举债终身负责，打破预算软约束。加快划分中央与地方事权与支出责任，改革食品药品监管、教育、养老等体制机制。以税制改革促进减税降费，总量减税但高污染高耗能要结构性加税，从间接税向直接税体系转变。下半年要落实增值税税率下调、企业所得税加计扣除、关税税率下调、个税提高起征点的减税效应。

优化财政支出结构，增加有效投资和优质公共服务供给。减税降费的同时盘活财政存量资金，加快专项债发债进度以更加积极地推进财政政策。扩大内需不再是传统的过剩产能和无效投资，而是分区域、分类别投资以及民生改善。下阶段积极财政从支出端要体现效率，表现在：有产业与人口导入的地区要提高增加投资，对人口与产业净流出的地区如东北要减少投资；增加经济效益较强的道路、桥梁、地下管廊、数字城市等设施的建设，建设智慧和海绵城市，减少甚至取消楼堂馆所等不产生效益的投资，提高公共服务供给质量。

针对使用财政资金对金融机构注资问题，应该以此为契机积极发展混合所有制。当前表外回表，消耗银行资本金导致资本金不足，有观点认为应该由财政出资。我们认为，应以此为契机发展混合所有制，而不能以纳税人的资金注资。尤其需要指出的是要坚决摒弃这种盼望、等待中央买单、财政买单的心理和理念。

树立正反两方面典型，鼓励积极干事、惩罚消极怠政。积极财政在施展时要更加精细化，注重结构性调整，尤其要避免一刀切的懒政、惰政，实事求是、因地制宜解决问题。有区别地对待在建工程融资，而不是全部一关了事；有区别有针对性地采取措施落实供给侧改革在地方的落地。制定负面清单，法不禁止即可为，授予地方政府一定自主权。建立试错容错机制，充分调动地方政府的积极性，形成鼓励积极干事的氛围。

图：上半年宏观税负提高