监察体制改革：事关全局的重大政治体制改革

十三届全国人大一次会议审议通过的国家监察法，为构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，确保反腐败工作夺取压倒性胜利提供了坚强法治保证。把执纪与执法贯通起来，有利于强化对权力运行的制约和监督，把权力全面关进制度的笼子。作为“事关全局的重大政治体制改革”，国家监察体制改革不仅是推进全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，也是全面依法治国的重要组成部分。

实现公职人员监察全覆盖

党的十八大以来，从全面从严治党的实践中特别是从查办腐败案件中，我们深刻认识到，既有反腐败体制机制和手段与全面从严治党的要求还存在较大差距。体制缺陷突出表现在反腐败职能过于分散，各机构领导机关不同、权责不清、职能交叉重叠。同时，行政监察法的监察对象存在监察盲区。在手段措施配置方面，纪检监察的调查权和检察机关的侦查权在办案实践中要么不敢用、要么相互借用，既制约实际运用效果，又影响制度规范运行。党的十八届六中全会后，中央部署在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，取得了宝贵经验。习近平同志在党的十九大报告中把“健全党和国家监督体系”确定为坚定不移全面从严治党、不断提高党的执政能力和领导水平的八大举措之一，并提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。

国家监察体制改革将开创全面从严治党新局面。首先，更加强化党对反腐败工作的领导。其次，更加强化对公权力的监察功能。改革国家监察体制，各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，既体现了加强党的自我监督，又体现了加强对国家机器的监督，把所有公权力都关进制度笼子，必将推进反腐败工作不断深入，形成监督合力、增强监督实效。再次，更加强化治党治吏治权的治本功能。它既能有效推进党风廉政建设“两个责任”落实，又能有效加强自上而下的组织监督，还能有效推进自下而上的民主监督，使中国特色社会主义监督制度在全面从严治党中展现出更加强大的生命力。

构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。这是国家监察体制改革的重要目标，确立对监察机关和監察人员的监督措施等。这一体制的特点决定了它在全面从严治党中的关键地位：集中统一。在监察职能上，全面覆盖所有行使公权力的公职人员，在监察内容上，不仅对公职人员的职务违法违纪问题进行监督检查，也对职务犯罪行为进行调查。在领导体制上，一方面，监察委员会在党委直接领导下，与党的纪律检查机关合署办公；另一方面，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。在机构设置上，国家监察机关由同级人民代表大会产生并对其负责、受其监督；监察机关与人民政府、人民法院、人民检察院并列，依法独立行使监察权。在监察手段上，可以依不同职责、不同对象、不同情形，按相应程序分别采取不同种类的调查措施。在处置层次上，对于违纪违法的公职人员、负有责任的领导人员和单位，提出不同种类的处分决定、建议等。三是标本兼治。既重视对违法违纪人员的处分，又重视对其所在单位廉政建设和履行职责存在的问题提出监察建议。监察机关不仅要积极有效惩治腐败，还要注重总结经验、发现规律，有针对性地开展预防腐败工作。

扩大监察范围，明确监察对象

国家监察体制改革，需进一步明确监察对象。行政监察对象与国家监察对象不同：前者只对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监察，而后者对所有行使公权力的公职人员均实施监察，实现监察对象全覆盖。监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。

从以上来看，党内监督与国家监察是一体两面，具有高度的内在一致性。监察委员会的监察范围扩大到各类机关团体、企业事业单位和其他组织中所有行使公权力的公职人员，无论身份上是公务员还是参公管理人员，无论权力来源是法律授权还是国家机关委托，无论公办单位从事管理工作的人员还是基层群众组织中依法履行公职的人员，都要纳入监察对象。消除了以往的监督死角和盲区，实现了全覆盖。之所以设立国家监察委员会，扩大监察对象的范围，就是为了与纪委的监督相衔接，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察全覆盖促进党内监督和国家监察有机统一。

国家监察体制改革的意义

加强党对反腐败工作的集中统一领导。通过深化改革加强党对反腐败工作的全面领导，确保党中央始终牢牢掌握反腐败斗争的领导权，确保反腐败工作始终沿着正确方向前进。各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，既执纪、又执法，承担维护党章党规、维护宪法法律的重要任务和职能。监察委员会在行使权限时，重要事项需由同级党委批准，党委由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”，体现了党的集中统一领导。

增强监察机关的权威性。为根治腐败专门立法、成立专门机构，监察委员会由各级人大产生，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，严格规范监察程序。从监察方式看，监察委员会依照监察法的规定行使监督、调查和处置等权力，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、留置、限制出境等监察权限。监察委员会在整合众多机构反腐败权力的基础上，形成了更高效、更规范的监督合力，具有高度的权威性。

提高反腐败工作效率。国家监察体制改革将县级以上地方政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能进行整合，由监察委员会行使。这样，不仅减少了反腐败机构的数量、实现了反腐败权力集中，而且解决了原来多种反腐败机构之间的关系协调问题，因而有效提高了反腐败工作效率。

切实增强监督实效。国家监察体制改革从组织形式、职能定位、决策程序等方面优化了纪检监察机关的治理能力。监察委员会既盯住“关键少数”又管住“绝大多数”，不仅调查职务犯罪，还加强日常管理监督，调查职务违法行为，达到抓早抓小、防微杜渐、惩前毖后、治病救人的目的，进一步增强了监督实效。