我国校园冰雪政策执行的阻滞与消解——基于萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型视角

孙 雪

(北京体育大学 管理学院，北京 100084)

北京成功申办2022年冬奥会，为我国冰雪运动发展带来了历史性机遇。“三亿人参与冰雪运动”是北京申办2022年冬奥会对国际奥委会做出的郑重承诺，同时也是我国加快普及和发展冰雪运动，传播冰雪文化的重要契机。我国冰雪运动的普及和发展需要依托学校体育教育。在学校广泛开展冰雪运动是承接“三亿人参与冰雪运动”的重要载体。体育与教育密不可分，冰雪运动一定要在校园中寻找合适的土壤才能够真正发展起来[1]。2016年5月国务院办公厅发布的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》指出：根据学校自身情况积极推进冰雪运动，充实和丰富体育课程内容。同年11月国家体育总局、教育部、国家发展改革委和国家旅游局发布《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》强调：为培养青少年冰雪运动技能以及促进青少年冰雪运动普及和发展，各级教育、体育部门积极配合，共同推进冰雪运动进校园，积极推行“百万青少年上冰雪”和“校园冰雪计划”。以上政策对开展校园冰雪运动都做出了明确的规定(表1)。

在校园冰雪政策推进过程中，政策执行至关重要。校园冰雪运动在国家顶层设计的良好政策下积极推进，但在校园冰雪运动开展过程中，并没有达到预期的政策目标。有学者调查发现：乌鲁木齐市65%的中小学没有开展滑冰运动[2]；对北京市海淀区和昌平区5所小学体育校本课程进行调查，仅1所小学铺设一块小型冰场开设滑冰课程[3]18；冰雪运动试点学校滑雪课效果不佳，仅采用学生体验式的陆地模仿形式[4]；对黑龙江省佳木斯市47名初中体育教师的调查显示，仅4人为冰雪专业[5]，专业师资匮乏无法满足教学、竞赛和课余的需要；家长出于对学生升学和安全顾虑甚至反对校园冰雪运动的开展，以上问题的产生值得深思。通过对文献进行梳理，多数相关文献从冰雪运动在校园开展的困境和对策角度出发，很少以政策执行的视角进行研究。著名政策学家保罗·伯曼认为支配政策结果最重要的因素是执行，政策执行可谓政策过程中的“阿基里斯之踵”[6]。因此，借鉴公共政策执行的相关理论，以萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型为理论框架，深入探析我国校园冰雪政策执行的阻滞因素，以此提出针对校园冰雪政策执行阻滞因素的消解路径，以期为我国校园冰雪政策执行的实践提供理论参考。

表1 我国校园冰雪相关政策文件汇总

1 理论阐释：萨巴蒂尔和马兹曼尼安政策执行综合模型的应用

政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径[7]。美国著名政策学者艾利森认为在实现政策目标的过程中有效执行发挥着90%的作用。20世纪70年代中期，公共政策学者们以不同视角对政策执行的影响因素进行研究，在此基础上形成了多种政策执行模型。1979年美国著名政策学家萨巴蒂尔和马兹曼尼安合著了《公共政策执行：一个分析框架》一文，构建了一个完整的理论模式即政策执行综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素主要有三大类、17个因素：第一类为政策问题的可处理性，包含4个因素；第二类为政策本身的规制能力，包含7个因素；第三类为政策本身以外的变量，包含6个因素(图1)[8]。

图1 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型

萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型契合了我国政治体制和行政管理的特点，是符合研究实际的理论模型。在新时期我国学校体育不断探索和改革创新的过程中，将校园冰雪政策目标通过政策执行途径转化为政策现实，政策制定者、政策执行者以及政策环境之间又交织着纷繁复杂的因素影响着政策目标的实现。因此，基于萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型的理论视角，从整体上对我国校园冰雪政策执行进行分析，为我国校园冰雪政策执行提供理论框架支持，应用于校园冰雪政策的有效执行及政策目标实现的具体实践。

2 阻滞探析：影响我国校园冰雪政策有效执行的因素

以萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型为理论框架，以政策问题的可处理性、政策本身的规制能力和政策本身以外的变量三大类影响政策执行的因素为切入点，结合我国校园冰雪政策执行的特点和实际情况，深入探析我国校园冰雪政策有效执行的阻滞因素。

2.1 我国校园冰雪政策问题的可处理性分析

从抽象意义上对问题加以理解，认为问题是实际现象与应有现象的偏差，或是实际状态与社会期望之间的差距[9]。所要解决的具体政策问题其类型和性质直接影响政策的有效执行以及政策目标的实现。政策问题越复杂就越难以处理，其执行难度就越大。因此，通过对校园冰雪政策问题的可处理性加以分析，认为校园冰雪政策执行的阻滞主要表现在以下两个方面。

2.1.1 校园冰雪政策问题的复杂性加大了执行的难度 问题取向是政策的特质[10]。校园冰雪政策在学校中得以实施和推进，具有合理性和现实意义。然而，冰雪运动进校园是一项复杂的系统性工程，越复杂的问题执行的难度越大。

首先，《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》中明确要求北方地区和南方有条件的学校开展校园冰雪运动，与我国课程标准要求的东北和部分地区学校开展冰上课相比，扩大了校园冰雪运动的实施范围。我国为推动冰雪运动发展，打破冰雪运动的地域限制，早在20世纪90年代便提出了“北冰南展西扩”等发展战略。但就在学校中推广冰雪运动来讲，受天气和气候原因的影响依然较大，校园冰雪运动需要专业的场地设施以及专业冰雪技能的师资等资源，与其他运动项目如校园足球在全国校园的开展和普及相比难度较大。

其次，冰雪运动进校园丰富了学校体育课程活动内容，增加了冰雪项目课程设置，这也必然引发学校体育的局部改革。从我国学校体育课程的整体结构上看，以夏奥会的运动项目居多，与冬奥会相关的冰雪运动项目较少[3]18。一些学校在冰雪体育课程设置方面，往往不将其纳入学校长期课程计划，没有教科书和相应的考核和评价标准，使得冰雪体育课程的开展具有盲目性和随意性[11]64。因此，为了使校园冰雪运动科学化规范化发展，需要将冰雪运动教学内容加入到学校校本课程的建设中，这一举措势必会推动学校体育的不断改革和创新。

另外，校园冰雪政策问题并非是单独存在的，它与我国学校体育的其他政策问题以及我国体育的政策问题相互关联，因此增加了政策执行的难度。

2.1.2 校园冰雪政策执行程度受制于目标团体的利益权衡 目标团体是指由于特定的政策决定而必须调整其行为的团体[12]。校园冰雪政策执行的目标团体由多个利益主体构成，包括地方教育行政部门、学校(校长和体育教师)、学生家长以及学生自身[13]。在政策执行过程中，目标团体出于自利性的考量所形成的自身利益最大化的政策执行行为导致目标团体对政策不同程度的接受和执行。

首先，地方教育行政部门对于校园冰雪政策执行的利益取向。地方教育行政部门的主要职责是落实上级部门传达的校园冰雪的相关政策，与其他同级职能部门尤其是体育部门就校园冰雪政策展开沟通合作，领导和监督本地学校贯彻实施校园冰雪政策。在校园冰雪政策执行的过程中，地方教育行政部门往往受到“升学率”这一现实问题的捆绑，在不影响学生学习和升学的前提下从自身利益出发对校园冰雪政策选择性地执行。

其次，学校对于校园冰雪政策执行的利益取向。学校是校园冰雪政策落地生根的基层单位，校长是基层管理者。基于对学生成绩和学校排名提升的短期利益追求，部分校长缩短或取消学生参与冰雪运动的时间投入到学习中，来赢得家长和社会的认可。体育教师是校园冰雪政策最直接的执行人员，而对于非冰雪运动专项的体育教师来说，需要付出大量工作以外的时间和精力进行专业学习和实践。在付出与回报不成正比甚至可能减损自身利益的情况下，可能会在校园冰雪政策执行上采取消极态度。

再次，家长对于校园冰雪政策执行的利益取向。家长既希望孩子能够拥有强健的体魄，实现德智体全面发展，又担心校园冰雪运动占用孩子过多的时间和精力影响学习成绩。在成绩第一的应试教育制度下，狭隘的功利思想使他们对于校园冰雪政策的推行采取质疑甚至批评的态度。

最后，学生对校园冰雪政策执行的利益取向。冰雪运动对于大部分学生来说具有很强的趣味性和吸引力，学生对于冰雪运动进校园拥有浓厚的兴趣，然而出于学习成绩和升学压力，以及学校和家长对于校园冰雪政策的态度，对学生参与冰雪运动的积极性产生了很大影响。

2.2 校园冰雪政策本身的规制能力分析

美国著名的政策学家安德森认为：对政策的不服从可能产生于政策的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准[14]，可见政策本身的规制能力直接影响政策的有效执行。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型中政策本身的规制能力因素所包含的政策指令、政策资源和政策执行机构三个要素是影响我国校园冰雪政策有效执行的关键。

2.2.1 校园冰雪政策碎片化严重 《体育与健康课程》规定冰上课是东北和部分地区学校的必修课。“百万青少年上冰雪”活动自1978年开展以来已有近40年的历史，部分省市为在校园中普及冰雪运动均出台了相关的校园冰雪政策。2016年由国家体育总局、教育部等4部委联合印发的《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》中明确指出要大力推进冰雪运动进校园，促进青少年冰雪运动的普及与发展。在校园冰雪活动的实践中，虽取得了较好的效果，但是因为校园冰雪的相关政策碎片化严重，进而导致了政策执行难的问题不容忽视。

第一，校园冰雪政策的地位和效力明显不足。我国校园冰雪政策主要由国家体育总局、教育部以及各地方政府和相关体育教育部门颁发，政策文件形式以规划、意见和通知等为主，甚至更低层次的文件形式。目前我国出台涉及校园冰雪的相关政策主要是对冰雪运动进校园提供方向性的指引作用，如《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》中对推进冰雪运动进校园做出部署，要求推行“百万青少年上冰雪”和“校园冰雪计划”，这需要各地方相关部门和执行主体根据自身的经济发展、地理条件、冰雪运动基础及学校自身特点制定具体的校园冰雪政策及相关配套的实施方案，对于校园冰雪政策各级执行主体的政策理解和接受程度以及执行力都存在着巨大的考验，校园冰雪政策的地位和效力明显不足极易造成政策执行的阻滞。

第二，校园冰雪政策的表述模糊缺乏明确的政策标准。《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》中规定有条件的北方地区中小学将冰雪运动项目列入冬季体育课教学内容；《全国冰雪场地设施建设规划(2016—2022年)》提出支持有条件的地区和学校在冬季浇建冰场；鼓励在学校建设可拆装式滑冰场。这种 “有条件”“支持”和“鼓励”的模糊抽象表述弹性过大使政策执行主体在具体政策操作中感到困惑，易导致校园冰雪政策执行出现异化。又如，《校园冰雪计划》中只是对校园冰雪运动特色学校以及校园冰雪运动项目教师的数量提出了目标和要求，并没有针对学校冰雪课程实施的质量、学生掌握冰雪运动技能的程度以及教师冰雪运动培训考核提出明确的要求和标准。总之，冰雪运动进校园尚未形成一套完善合理的校园冰雪政策体系，使具体的校园冰雪政策执行中缺乏有力的政策保障造成执行困难的情况。

2.2.2 校园冰雪政策资源严重不足 政策资源主要包括物力资源、人力资源、经费资源、信息资源等政策有效执行的所有物质和条件的总称[15]。政策资源是政策执行的必要条件，而制约我国校园冰雪政策有效执行的主要政策资源表现为冰雪场地和师资力量短缺。

第一，冰雪场地短缺难以满足校园冰雪课程的开展。上世纪50年代到80年代，东北地区冰上体育运动开展如火如荼，尤其是黑龙江省的中小学校基本都是自浇冰场。现如今，由于学生数量增加，冬季体育活动场地紧张，很多学校只浇小面积冰场甚至不浇冰场。对黑龙江省80所中小学校的冬季冰场数量进行调查，只有9所学校浇了标准冰场，20所学校浇了小冰场，4所学校浇了小冰道，47所学校没有浇冰场，严重影响了校园冰雪运动的开展[16]。校园冰雪政策实施以来，北京市已命名了52所中小学冰雪运动特色学校。调查显示，海淀区31所冰雪运动试点学校中只有6所拥有校园冰场，其中5个仿真冰场和1个移动真冰冰场；部分学校通过建立移动仿真冰场和滑雪模拟机来缓解冰雪场地不足，学生主要以体验为主，校园冰雪课程效果并不理想。

第二，冰雪专业师资匮乏难以满足校园冰雪日常教学的需要。体育教师是校园冰雪政策基层执行主体，体育教师的数量不足、缺乏专业的冰雪知识和运动技能直接影响校园冰雪运动的正常开展。以东北地区为例，冰雪专业的体育教师在数量和质量上显然无法满足校园冰雪运动开展的需要。虽然大部分体育教师在大学期间接受过相关冰雪技能的学习，但由于教学课时等条件的限制，对于冰雪运动技能也只达到初步掌握的程度[17]。目前部分学校由非冰雪专业的体育教师兼职进行校园冰雪课程的教学工作，在短时间内培训出的校园冰雪运动项目教师，其冰雪运动技能掌握程度和冰雪课程教学能力都将影响到校园冰雪教学的质量，更不能满足校园冰雪竞赛和课外活动的需要。

2.2.3 校园冰雪政策执行机构间与机构内部缺乏有效的整合 公共政策执行是一种典型的组织行为，组织得力与否会对政策执行的力度和效果产生最直接的影响[18]。校园冰雪政策的执行机构包括教育部门、体育部门、卫生部门和共青团组织等，这些执行机构之间以及执行机构内部缺乏良性的协调合作机制，会削弱校园冰雪政策的执行力并造成阻滞。

从横向来看，校园冰雪政策跨边界合作易导致执行机构各自为政。公共政策执行的相关理论认为一项政策由多个组织机构共同执行，如果彼此之间缺乏有效的协调合作会各自为政，进而增加政策执行的难度[19]。体育部门与教育部门和其他部门处于同一行政级别，相互之间是合作关系而非隶属关系，无法对对方的工作提出要求，在权责关系不明晰的情况下，跨边界合作很难形成有效的联动机制。另外，体育部门和教育部门及其他执行机构作为独立的个体，在校园冰雪政策执行过程中，会依据各自立场而争取最大化满足自身利益诉求，从而削弱校园冰雪政策跨边界合作的执行合力。

从纵向来看，校园冰雪政策多层级的组织形式易造成执行机构内部的沟通与协调受阻。校园冰雪政策要经过教育部、省教育厅、市教育局、县教育局等多个环节最后才能抵达学校。校园冰雪政策在自上而下的传递过程中缺乏有效的沟通与协调，则会造成执行机构内部的执行效率低下。另外，校园冰雪政策执行机构内部中高层的政策执行机构更关注实现政策目标的整体利益，而基层的政策执行机构则关注自身利益的获得。于是，在校园冰雪政策执行机构内部形成了对政策执行的层层筛选，致使校园冰雪政策执行机构内部运行的沟通与协调受阻。

2.3 校园冰雪政策本身以外的变量分析

萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为在政策执行综合模型中，除政策问题的可处理性和政策本身的规制能力外，政策本身以外的变量也是影响政策有效执行的重要因素。政策执行所处的社会环境和对政策执行的监督是政策本身以外的变量中主要造成校园冰雪政策执行阻滞的两个原因。

2.3.1 “应试教育”环境对校园冰雪政策执行缺乏良性驱动 政策执行处于有利的社会环境之中，能够充分调动政策资源，激发执行人员的热忱进而实现政策目标。校园冰雪政策执行是在学校教育的大背景下实施的，“应试教育”环境是影响校园冰雪政策执行的重要环境因素。

校园冰雪政策执行之所以难以深入落实而流于表面，究其根源是应试教育对于智育的过度推崇，实质上是对体育的倾轧与束缚[20]。在传统的应试教育体制下，升学率是评价各级教育主管部门政绩的主要标准，也是对学校、校长和教师考核的重要指标。因此，在成绩主导和分数第一的教育环境下，学校更注重关乎升学率的“主科”，而轻视体育课这样的“副科”。体育课在学校的弱势地位表现明显，为提高学生成绩追求升学率，冬季冰上体育课被挤占的现象时有发生[11]63。校园冰雪政策执行效力不高的另一原因还在于中考的指挥棒作用[21]。黑龙江省教育厅对中小学冰雪课程做出规定，要求冬季冰雪课时不低于5周，并在体育中考中增加了冰雪项目的考察。虽然中考加入了冰雪内容，但其所占分数比例较低，想要在中考中取得好成绩还要依靠文化课。另外，“万般皆下品，惟有读书高”的传统观念削弱了校园冰雪运动提高学生身体素质的有益功能和促进学生全面发展的宝贵价值。加之我国体育人才的输送通道不畅通，人们“急功近利”的教育诉求使得在应试教育的环境下校园冰雪政策执行失去了发展动力。

2.3.2 监督机制不健全造成对校园冰雪政策执行偏差的调控与制约失效 在实际的政策执行过程中，由于政策执行主体对政策理解的失当，或由于政策制定主体与执行主体之间的价值取向和利益差别，使政策执行活动出现偏差与低效等情况。因此，必须加强对政策执行活动的监督和控制，及时发现和纠正预期目标与现实效果之间的反差，提高政策执行的效率，确保政策目标的实现。

《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(中央7号文件)中明确规定：各级政府和教育部门要加强对学校体育的督导检查。建立对学校体育的专项督导制度，实行督导结果公告制度[22]。然而由于监督机制不健全，在实践中效果欠佳，对于校园冰雪政策执行中产生的偏差行为和阻滞问题并没有起到应有的调控和制约的作用。首先，监督机构设置缺乏独立性，难以行使其监督职能。由政府派出的督导机构主要挂靠在教育行政部门，其人事编制隶属于教育行政部门，督导办公室工作人员也由教育行政部门领导兼任[23]。这就造成了在校园冰雪政策执行的监督工作中，教育行政部门是实际的监督主体，学校接受其管理和监督。但是由于地方教育行政部门和学校在确保升学率等方面存在着共同的利益，监督机构的设置缺乏科学性和独立性，大大削弱了其本身的权威。其次，监督形式单一，缺乏常态化的监督手段。对校园冰雪政策执行情况进行监督和检查，主要依靠查看书面材料和听取学校单方面的工作汇报等监督形式。在实际的考察和调研中，上级监督机构往往“走过场”，除直观上了解到学校是否有冰场以及参加冰雪运动的学生数量外，通过学校单方面的工作汇报不足以体现学校冰雪活动开展的实情。另外，对于校园冰雪政策执行工作的监督只是阶段性或结论性的评价，而监督过程是一个动态过程，校园冰雪政策执行监督流于形式，最终对校园冰雪政策执行阻滞问题起不到相应的调控作用。

3 消解路径：促进我国校园冰雪政策有效执行的建议

3.1 完善校园冰雪政策体系，为校园冰雪政策执行提供强有力的政策保障

校园冰雪政策的实施和执行是一个系统工程，积极推进冰雪运动进校园，需要从顶层设计上完善校园冰雪的相关政策文本，又要从执行层面配套具体的实施方案。首先，要提升校园冰雪政策在学校体育政策中的地位。由于校园冰雪政策在全国范围内推行的时间较短，目前出台的校园冰雪政策的文件形式层次较低，对于政策执行者的规制能力不足，因此要以国务院为主导，由国家体育总局和教育部等多部门多领域共同合作制定校园冰雪政策，从顶层设计上对校园冰雪政策进行全方位的规划，形成整体性的校园冰雪政策框架。其次，要明确校园冰雪政策目标，具体目标与长远目标相结合。《校园冰雪计划》规定了校园冰雪政策的具体目标是2020年全国中小学校园冰雪运动特色学校达到2 000所、2025年达到5 000所。校园冰雪政策的长远目标在于发挥冰雪运动的教育价值，使学生掌握冰雪运动技能、丰富冰雪运动知识、提升学生的身体素质促进学生的全面发展。因此，在实现校园冰雪政策具体目标的基础上，要兼顾校园冰雪政策的长远目标，避免在校园冰雪政策执行过程中片面追求数字上的增长。最后，细化校园冰雪政策执行方案和执行标准。为保障校园冰雪政策的有序执行，解决校园冰雪政策执行的实际问题，针对校园冰雪政策在执行过程中涉及到校园冰雪体育课程教学改革、校园冰雪财政资金投入、冰雪场地设施建设、冰雪人才引进和师资培训以及校园冰雪文化推广和普及等多项内容，制定配套的实施方案和严格的执行标准。在校园冰雪政策的高位引领下，辅以配套的政策执行方案和标准，形成一套综合的完整的校园冰雪政策体系，保障校园冰雪政策的有效执行。

3.2 建立有效的校园冰雪政策执行的奖惩机制，激发政策执行主体的内在动力

一方面，要通过民主对话和协商的方式加强校园冰雪政策目标团体在政策执行中的深度参与。目标团体在校园冰雪政策执行的过程中呈现出多样化的价值观念，因此需要倾听其利益诉求，通过民主协商的对话方式，提升目标团体的主体地位和对校园冰雪政策的认同，以此为激励使目标团体的利益取向与政策目标达成一致，推动校园冰雪政策得以顺利执行。另一方面，要通过激励与约束相结合的奖惩措施强化校园冰雪政策执行主体的执行积极性。在对学校开展校园冰雪运动的评价方面，将学校冰雪运动校本课程建设、冰雪课程教学情况、学生参与冰雪运动人数以及学校开展冰雪活动等为主要考察因素。对校园冰雪运动开展较好的学校给予奖励，对其进行政策上的倾斜和资金上的支持；对校园冰雪政策执行不力的学校要施以相应的处罚措施，予以通报批评和地方校长问责等刚性制度对其执行行为进行严格规范。在学校内部方面，对于在校园冰雪教学和活动开展中表现优秀的体育教师给予年终评优方面的奖励，以此实现体育教师的个人价值，对于消极执行的体育教师予以相应的处罚措施。在奖惩分明的制度保障下，为校园冰雪政策执行施与强大压力，推动执行者重视校园冰雪工作，与此同时又能够有效激发校园冰雪政策基层执行者的积极性。

3.3 拓宽校园冰雪政策执行资源渠道，形成“政府主导、社会参与”的资源供给模式

目前，校园冰雪政策资源不足是我国校园冰雪政策执行阻滞的重要因素。要推进冰雪运动进校园，需要发挥政府的主导作用，在校园冰雪的经费投入方面予以支持，又要充分利用社会资源的优势，鼓励社会积极参与，拓宽校园冰雪政策执行资源渠道，有效解决校园冰雪场地短缺和专业师资匮乏的现状。在解决学校开展冰雪运动的场地难题方面，可以采取学校间合作浇建的方式共享冰雪场地资源，利用学校附近的公益冰雪场地开展冰上体育课和冰雪体育课外活动，降低冰场的浇建和维护成本；引进可拆装可移动的真冰场，可移动冰场可以安装在学校任意地面环境上并能快速制冷，弥补学校冰雪场地受限的缺点；另外，通过政府购买的方式，学校与就近的冰场和雪场进行合作，开设滑冰和滑雪课程，使学生在专业冰雪场馆进行冰雪运动的学习和体验。在解决校园冰雪师资匮乏难题方面，要长期开展校园冰雪运动师资培训，对学校现有体育教师进行专业冰雪知识和专项技能的培训和指导，建立严格的考核标准，以提升体育教师冰雪运动项目的教学水平；在体育教师招聘中引进体育院校冰雪运动专业人才，鼓励退役冰雪运动员接受再就业技能培训，强化校园冰雪师资队伍建设；与冰雪协会和社团俱乐部等社会力量合作，加大冰雪运动社会体育指导员培训，多样化开发校园冰雪运动教育人才资源，建立校园冰雪师资人才信息库。政府主导、社会参与的多渠道资源供给模式，能够有效缓解校园冰雪运动开展的场地不足和师资匮乏的现实困境，为校园冰雪政策执行提供充足的政策资源。

3.4 整合校园冰雪政策执行机构的组织体系，完善执行机构间的沟通协调机制

校园冰雪政策执行过程涉及到教育部门、体育部门等多个执行机构，只有这些执行机构之间以及执行机构内部形成合力，才能最大化发挥校园冰雪政策执行的效力。首先，从横向上推进校园冰雪政策执行机构跨部门的沟通合作，减少协作障碍，实现校园冰雪政策的高效执行。教育部门、体育部门、财政部门、卫生部门和共青团组织等跨部门的多个执行机构要形成有机的合作整体，以实现校园冰雪政策的具体目标和长远目标为合作基础，明确各执行机构在跨部门合作中的具体职责，在合作中相互信任共享校园冰雪政策推进中的各种信息和资源，以此建立和完善跨部门合作的沟通机制。其次，从纵向上明确校园冰雪政策执行的多层级属性，形成高位推动、中层协调和基层执行的三层组织架构。高位推动就是要在国务院的领导下，形成以国家体育总局、教育部门、卫生部门和共青团中央等联合制定和推动校园冰雪政策，以政策目标为导向严格监督检查校园冰雪政策的落实情况。中层协调就是在地方政府这一层级所属的教育、体育等行政部门起到承上启下的作用，接受上级的领导和政策命令，发挥领导力和执行力为基层执行主体提供充足的政策资源保障。基层执行就是落实到学校层面，以校长和体育教师为校园冰雪政策的具体执行者，以体育课和体育活动的形式向学生普及冰雪运动知识，教授冰雪运动技能。因此，应建立校园冰雪政策执行机构跨部门合作的协同机制，强化执行机构各层级的沟通治理，以形成顺畅的校园冰雪政策执行机构的组织体系。

3.5 改善校园冰雪政策执行环境，培养学生对冰雪运动的热爱

学校开展冰雪运动是学校体育教育的组成部分，由于我国长期存在的“应试教育”环境和“重智育轻体育”的传统思想，使学生的体育活动权利受到倾轧。因此，需要从以下三个方面着手改善校园冰雪政策执行环境，保护学生参与冰雪运动的热情，使他们在参与冰雪运动中得到乐趣释放天性。第一，全面推进实施“素质教育”的同时，防止体育中考演化为新的“应试教育”形式。利用考试作为杠杆在某种程度上加强了学校、家长和学生对于冰雪运动的重视，但要警惕将冰雪项目列入中考体育考试而出现的异化现象，学生平时不系统参与冰雪活动，只是在考前临阵磨枪，这种新的“应试教育”形式对学生的身心健康造成伤害同时也失去了参与冰雪运动的热情。第二，丰富校园冰雪运动的教育形式，增强学生参与冰雪运动的积极性。广泛开展冰雪嘉年华等学生参与体验类的活动，组织有关冰雪运动的各类体育比赛。以北京冬奥会为契机，与各冬季项目协会合作开展知识讲座，推广冰雪文化；通过以冰雪运动为题材的征文和展览等多样艺术创作形式，丰富学生的冰雪体育文化活动。第三，加强冰雪运动的家庭参与，培养学生根植于心的终身体育思想。有研究表明家长之于体育的态度和体育锻炼程度对孩子的体育认知和体育参与有重要影响。因此，应通过整个家庭共同参与冰雪运动，培养孩子参与体育锻炼的良好习惯，从而形成终身体育的思想。校园冰雪政策的真正落实应渗透于学生日常的学习和生活中，为校园冰雪政策执行营造良好的互动环境。

3.6 建立良性的校园冰雪政策执行的监督问责机制，规范政策执行主体行为方式

首先，实现监督主体多元化、监督形式多样化。成立独立的校园冰雪工作的监督机构，保证其地位的独立性和权威性，深入学校内部进行实地考察，形成以调研、巡查与汇报相结合的监督反馈模式，及时发现校园冰雪政策执行中存在的政策失真及敷衍执行等问题。充分发挥社会舆论的监督作用，借助公众和媒体的力量，利用如微信朋友圈和微博等网络平台以及监督举报电话等多种方式，对校园冰雪政策执行情况进行监督，及时倾听来自学生家长以及大众的反馈意见。其次，实现问责对象高端化、问责制度刚性化。对校园冰雪政策敷衍执行以及在对校园冰雪政策执行情况的监督检查中弄虚作假的学校校长和体育教师进行问责，特别是要对地方政府这一在校园冰雪政策执行中起引领作用的执行主体进行高端问责。问责结果能够对责任人起到有效的威慑作用，有利于规范责任人在校园冰雪政策执行中的行为，因此需要建立刚性的问责制度，明确责任人在校园冰雪政策执行中的责任，对其进行严格考核和严肃追究，使校园冰雪政策执行落到实处。最后，实现校园冰雪工作监督问责常态化。对校园冰雪政策执行进行全程监督，定期公开发布监督检查报告，对执行不力的单位和个人进行严肃问责，有效规制校园冰雪政策执行不力的情况，实现校园冰雪政策执行的监督问责机制常态化、健康化。